2005年9月3日國務院第446號令公布《國務院關于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》(以下簡稱《特別規(guī)定》)，自公布之日起施行�！短貏e規(guī)定》的立法目的是為了及時發(fā)現(xiàn)并排除煤礦安全生產(chǎn)隱患，落實煤礦安全生產(chǎn)責任制，預防煤礦生產(chǎn)安全事故發(fā)生，保障職工的生命安全和煤礦安全生產(chǎn)。
《特別規(guī)定》的出臺背景是：全國煤礦安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻，存在的問題仍很突出，煤礦生產(chǎn)安全事故，特別是重特大事故頻繁發(fā)生，瓦斯爆炸事故居高不下，小煤礦成為事故多發(fā)的重災區(qū)，安全生產(chǎn)基礎薄弱，執(zhí)法不力等。針對當時煤礦安全生產(chǎn)中存在的突出問題，《特別規(guī)定》將預防煤礦生產(chǎn)安全事故進一步納入法制化軌道，對預防煤礦生產(chǎn)安全事故的發(fā)生實行更加嚴格的制度和更加嚴厲的措施。把煤礦安全生產(chǎn)的關口前移，狠抓事故預防這個煤礦安全生產(chǎn)的關鍵，通過發(fā)現(xiàn)隱患，排除隱患，達到消滅事故的目的。因此，特別規(guī)定是國務院為遏制煤礦事故多發(fā)而采取的一項重要舉措。
一、重大安全生產(chǎn)隱患的范圍
當前煤礦安全的最大威脅主要來自重大安全生產(chǎn)隱患和煤礦安全違法行為。如果這些隱患和行為得不到及時排除和糾正，必將引發(fā)煤礦生產(chǎn)安全事故。過去有關的安全生產(chǎn)法律、法規(guī)雖然對重大事故隱患的防范作出了一些規(guī)定，但并沒有對其作出過明確、具體的法律規(guī)定，使得煤礦安全管理缺乏嚴格的法律規(guī)范。“隱患險于明火”。要從根本上防止煤礦生產(chǎn)安全事故發(fā)生，必須防患于未然，加強對重大安全生產(chǎn)隱患的排查和治理。因此，《特別規(guī)定》按照預防為主的原則，在總結(jié)大量煤礦生產(chǎn)事故教訓的基礎上，第一次明確了需要重點預防的煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和應當糾正的違法行為。這就為加強煤礦安全管理和監(jiān)督檢查提供了法律依據(jù)。
《特別規(guī)定》第八條第二款明確列舉了15種必須排除的煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和應當及時改正的嚴重違法行為。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局制定的《煤礦重大安全生產(chǎn)隱患認定辦法(試行)》(安監(jiān)總煤礦字[2005]133號)又從實際出發(fā)，將《特別規(guī)定》明確的15種煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和應當及時改正的嚴重違法行為具體化為60種。
1．“超能力、超強度或者超定員組織生產(chǎn)”，是指有下列情形之一的：(1)礦井全年產(chǎn)量超過礦井核定生產(chǎn)能力的；(2)礦井月產(chǎn)量超過當月產(chǎn)量計劃10％的；(3)一個采區(qū)內(nèi)同一煤層布置3個(含3個)以上回采工作面或5個(含5個)以上掘進工作面同時作業(yè)的；(4)未按規(guī)定制定主要采掘設備、提升運輸設備檢修計劃或者未按計劃檢修的；(5)煤礦企業(yè)未制定井下勞動定員或?qū)嶋H人井人數(shù)超過規(guī)定人數(shù)的。
2．“瓦斯超限作業(yè)”，是指有下列情形之一的：(1)瓦斯檢查員配備數(shù)量不足的；(2)不按規(guī)定檢查瓦斯，存在漏檢、假檢的； (3)井下瓦斯超限后不采取措施繼續(xù)作業(yè)的。
3．“煤與瓦斯突出礦井，未依照規(guī)定實施防突出措施”，是指有下列情形之一的：(1)未建立防治突出機構(gòu)并配備相應專業(yè)人員的；(2)未裝備礦井安全監(jiān)控系統(tǒng)和抽放瓦斯系統(tǒng)，未設置采區(qū)專用回風巷的；(3)未進行區(qū)域突出危險性預測的，未采取區(qū)域與局部防突措施的，未進行防治突出措施效果檢驗的，未采取安全防護措施的；(4)未按規(guī)定配備防治突出裝備和儀器的。
4．“高瓦斯礦井未建立瓦斯抽放系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)，或者瓦斯監(jiān)控系統(tǒng)不能正常運行”，是指有下列情形之一的：(1)高瓦斯礦井未按《煤礦安全規(guī)程》第l45條的規(guī)定建立抽放瓦斯系統(tǒng)的；(2)雖建有礦井安全監(jiān)控系統(tǒng)但未配備專職人員進行管理、使用和維護的；(3)傳感器設置數(shù)量不足、安設位置不當、調(diào)校不及時，瓦斯超限后不能斷電并發(fā)出聲光報警的。
5．“通風系統(tǒng)不完善、不可靠”，是指有下列情形之一的：(1)礦井總風量不足的；(2)主井、回風井同時出煤的；(3)沒有備用主要通風機或者兩臺主要通風機能力不匹配的；(4)違反規(guī)定串聯(lián)通風的；(5)沒有按正規(guī)設計形成通風系統(tǒng)的；(6)采掘工作面等主要用風地點風量不足的；(7)采區(qū)進(回)風巷未貫穿整個采區(qū)，或者雖貫穿整個采區(qū)但一段進風、一段回風的；(8)風門、風橋、密閉等通風設施構(gòu)筑質(zhì)量不符合標準、設置不能滿足通風安全需要的；(9)煤巷、半煤巖巷和有瓦斯涌出的巖巷的掘進工作面未裝備甲烷風電閉鎖裝置或者甲烷斷電儀和風電閉鎖裝置的。
6．“有嚴重水患，未采取有效措施的”，是指有下列情形之一的：(1)未查明礦井水文地質(zhì)條件、相鄰礦井及廢棄老窯積水情況而組織生產(chǎn)的；(2)礦井水文地質(zhì)條件復雜沒有配備防治水機構(gòu)或人員，未按規(guī)定設置防治水設施和配備有關技術(shù)裝備、儀器的；(3)在有突水威脅區(qū)域進行采掘作業(yè)而未按規(guī)定進行探放水的；(4)擅自開采各種防隔水煤柱的；(五)有明顯透水征兆未撤出井下作業(yè)人員的。
7．“超層越界開采的”，是指有下列情形之一的：(1)國土資源部門認定為超層越界的；(2)超出采礦許可證規(guī)定開采煤層層位進行開采的；(3)超出采礦許可證載明的平面坐標控制范圍開采的；(4)擅自開采保安煤柱的。
8．“有沖擊地壓危險，未采取有效措施的”，是指有下列情形之一的：(1)有沖擊地壓危險的礦井未配備專業(yè)人員并編制專門設計的；(2)未進行沖擊地壓預測預報、未采取有效防治措施的。
9．“自然發(fā)火嚴重，未采取有效措施的”，是指有下列情形之一的：(1)開采容易自燃和自燃的煤層時，未編制防止采空區(qū)自然發(fā)火設計或未按設計組織生產(chǎn)的；(2)高瓦斯礦井采用放頂煤采煤法采取措施后仍不能有效防治煤層自然發(fā)火的；(3)開采容易自燃和自燃煤層的礦井，未選定自然發(fā)火觀測站或者觀測點位置并建立監(jiān)測系統(tǒng)、未建立自然發(fā)火預測預報制度，未按規(guī)定采取預防性灌漿或者全部充填、注惰性氣體等措施的；(4)有自然發(fā)火征兆而沒有采取相應的安全防范措施并繼續(xù)生產(chǎn)的；(5)開采容易自燃煤層而未設置采區(qū)專用回風巷的。
10．“使用明令禁止使用或者淘汰的設備、工藝”，是指有下列情形之一的：(1)被列入國家應予淘汰的煤礦機電設備和工藝目錄的產(chǎn)品或工藝，超過規(guī)定期限仍在使用的；(2)突出礦井在2006年1月6日之前未采取安全措施使用架線式電機車或在此之后仍繼續(xù)使用架線式電機車的；(3)礦井提升人員的絞車、鋼絲繩、提升容器、斜井人車及采區(qū)內(nèi)電氣設備等未取得煤礦礦用產(chǎn)品安全標志、未按規(guī)定進行定期檢驗的；(4)使用非阻燃皮帶、非阻燃電纜，采區(qū)內(nèi)電氣設備未取得煤礦礦用產(chǎn)品安全標志的；(5)未按礦井瓦斯等級選用相應的煤礦許用炸藥和雷管、未使用專用發(fā)爆器的；(6)采用不能保證2個暢通安全出口采煤工藝開采(三角煤、殘留煤柱按規(guī)定開采者除外)的；(7)高瓦斯礦井、煤與瓦斯突出礦井、開采容易自燃和自燃煤層(薄煤層除外)礦井采用前進式采煤方法的； ’
11．“年產(chǎn)6萬噸以上的煤礦沒有雙回路供電系統(tǒng)”，是指有下列情形之一的：(1)單回路供電的；(2)有兩個回路但取自一個區(qū)域變電所同一母線端的。
12．“新建煤礦邊建設邊生產(chǎn)，煤礦改擴建期間，在改擴建的區(qū)域生產(chǎn)，或者在其他區(qū)域的生產(chǎn)超出安全設計規(guī)定的范圍和規(guī)模的”，是指有下列情形之一的：(1)建設項目安全設施設計未經(jīng)批準擅自組織施工的；(2)對批準的安全設施設計作出重大變更后未經(jīng)再次審批即組織施工的；(3)改擴建礦井在改擴建區(qū)域生產(chǎn)的；(4)改擴建礦井在非改擴建區(qū)域超出安全設計規(guī)定范圍和規(guī)模生產(chǎn)的；(5)建設項目安全設施未經(jīng)竣工驗收并批準而擅自組織生產(chǎn)的。
13．“煤礦實行整體承包生產(chǎn)經(jīng)營后，未重新取得煤炭生產(chǎn)許可證和安全生產(chǎn)許可證，
從事生產(chǎn)的，或者承包方再次轉(zhuǎn)包的，以及煤礦將井下采掘工作面和井巷維修作業(yè)進行勞務承包”，是指有下列情形之一的：(1)生產(chǎn)經(jīng)營單位將煤礦(礦井)整體發(fā)包或者出租給不具備安全生產(chǎn)條件或者相應資質(zhì)的單位或者個人的；(2)煤礦(含礦井)實行整體承包(含托管)但未簽訂安全管理協(xié)議書(或載有雙方安全責任與權(quán)力內(nèi)容的承包合同)進行生產(chǎn)的；(3)整體承包方(含承托方)未重新取得煤炭生產(chǎn)許可證和安全生產(chǎn)許可證進行生產(chǎn)的；(4)整體承包方(含托管)再次轉(zhuǎn)包的；(5)煤礦將井下采掘工作面或井巷維修作業(yè)對外承包的。
14．“煤礦改制期間，未明確安全生產(chǎn)責任人和安全管理機構(gòu)的，或者在完成改制后，未重新取得或者變更采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證和營業(yè)執(zhí)照的”，是指有下列情形之一的：(1)煤礦改制期間，未明確安全生產(chǎn)責任人進行生產(chǎn)的；(2)煤礦改制期間，未明確安全生產(chǎn)管理機構(gòu)及其管理人員進行生產(chǎn)的；(3)完成改制后，未重新取得或者變更采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、工商營業(yè)執(zhí)照、礦長資格證、礦長安全資格證進行生產(chǎn)的。
15．“有其他重大安全生產(chǎn)隱患和行為”，是指存在可能造成重大事故的其他安全生產(chǎn)隱患。
《特別規(guī)定》第九條要求煤礦企業(yè)建立健全安全生產(chǎn)隱患排查、治理和報告制度�！睹旱V隱患排查和整頓關閉實施辦法(試行)》(安監(jiān)總煤礦字[2005]134號)作了進一步明確的規(guī)定。煤礦企業(yè)要建立安全生產(chǎn)隱患排查、治理制度，組織職工發(fā)現(xiàn)和排除隱患。煤礦主要負責人應當每月組織一次由相關煤礦安全管理人員、工程技術(shù)人員和職工參加的安全生產(chǎn)隱患排查，并對查出的隱患登記建檔。煤礦企業(yè)要加強現(xiàn)場監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)和查處違章指揮、違章作業(yè)和違反操作規(guī)程的行為。發(fā)現(xiàn)存在重大隱患，要立即停止生產(chǎn)，并向煤礦主要負責人報告。煤礦安全生產(chǎn)隱患實行分級管理和監(jiān)控。一般隱患由煤礦主要負責人指定隱患整改責任人，責成立即整改或限期整改。對限期整改的隱患，由整改責任人負責監(jiān)督檢查和整改驗收，驗收合格后報煤礦主要負責人審核簽字備案。重大隱患由煤礦主要負責人組織制定隱患整改方案、安全保障措施，落實整改的內(nèi)容、資金、期限、下井人數(shù)、整改作業(yè)范圍，并組織實施。整改結(jié)束后要按照要求認真自檢。煤礦企業(yè)應當于每季度第一周將上季度重大隱患及排查整改情況向縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)提交書面報告，報告應當經(jīng)煤礦企業(yè)主要負責人簽字。報告要包括產(chǎn)生重大隱患的原因、現(xiàn)狀、危害程度分析、整改方案、安全措施和整改結(jié)果等內(nèi)容，重要情況應當隨時報告�？h級以上地方人民政府負責煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)接到煤礦企業(yè)重大隱患整改報告后，對不符合要求和措施不完善的提出修改意見，并對煤礦重大隱患登記建檔，指定專人負責跟蹤監(jiān)控，督促企業(yè)認真整改。
二、煤礦行政許可的規(guī)定
為了確保煤礦安全生產(chǎn)，國家制定相關法律、行政法規(guī)對煤炭資源采礦權(quán)、安全許可權(quán)、煤礦生產(chǎn)權(quán)和煤礦企業(yè)法人資格以及煤礦有關從業(yè)人員的安全資格設定了嚴格的行政許可，依法實行市場準入制度�！短貏e規(guī)定》再次肯定了實施煤礦行政許可制度的必要性和法定性，劃定了合法煤礦與非法煤礦的界限�！短貏e規(guī)定》第五條規(guī)定：“煤礦未依法取得采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照和礦長未依法取得礦長資格證、礦長安全資格證的，煤礦不得從事生產(chǎn)。擅自從事生產(chǎn)的，屬非法煤礦。”該條明確了煤礦取得法定資質(zhì)、礦長取得法定資格和煤礦合法與非法的界限3個問題。
(一)依法取得有關證照
1．采礦許可證
《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定：“勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請、經(jīng)批準取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記……從事礦產(chǎn)資源勘查、開采的，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件。”第十六條對采礦許可證的頒發(fā)管理部門及其職責作出了規(guī)定。《煤炭法》第十九條第三款規(guī)定：“經(jīng)批準開辦的煤礦企業(yè)，憑批準文件由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門頒發(fā)采礦許可證。”采礦許可證是煤礦取得采礦權(quán)的法定憑證。依照礦產(chǎn)資源法律法規(guī)和現(xiàn)行職責分工的規(guī)定，煤礦采礦許可證的頒發(fā)管理機關是縣級以上人民政府國土資源管理部門。
2．安全生產(chǎn)許可證
依照《安全生產(chǎn)許可證條例》規(guī)定，煤礦企業(yè)在領取煤炭生產(chǎn)許可證前，必須依法申請領取安全生產(chǎn)許可證。煤礦安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)管理機關是國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)。
3．煤炭生產(chǎn)許可證
依照《煤炭法》和《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》的規(guī)定，煤礦企業(yè)必須依法申請領取煤炭生產(chǎn)許可證。煤炭生產(chǎn)許可證的頒發(fā)管理機關是設區(qū)的市以上人民政府煤炭管理部門。
4．營業(yè)執(zhí)照
營業(yè)執(zhí)照是企業(yè)取得市場主體資質(zhì)的法定憑證，是企業(yè)作為法人以自己的資產(chǎn)、行為和名義獨立享有權(quán)利、履行義務和承擔責任的標志。依照我國企業(yè)登記法律、法規(guī)的規(guī)定，煤礦企業(yè)必須依法辦理工商登記并取得企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，才能作為市場主體從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。
(二)有關人員依法取得資格證書
1．礦長資格證
《煤炭法》第二十三條第三款和《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》第四條第四款，在煤礦企業(yè)取得煤炭生產(chǎn)許可證的條件中都規(guī)定：“礦長經(jīng)依法培訓合格，取得礦長資格證書。” 依照有關法律規(guī)定，煤礦礦長資格證書的頒發(fā)管理機關是縣級以上人民政府煤炭管理部門。
2．礦長安全資格證
煤炭法律、法規(guī)中關于取得煤礦礦長資格的條件既包括行政的，也包括業(yè)務的，其中雖有安全條件，但是不夠突出、具體和明確，不能滿足對礦長安全素質(zhì)的要求。因此，有必要對煤礦礦長任職的安全資格條件單獨作出規(guī)定，對礦長安全資格實行行政許可。煤礦礦長安全資格證的頒發(fā)管理機關是國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)。
3．特種作業(yè)人員操作資格證
國家有關的安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和煤炭法律、法規(guī)，都對煤礦特種作業(yè)人員操作資格作出了嚴格而又明確的規(guī)定，要求特種作業(yè)人員必須經(jīng)過專門的安全培訓并經(jīng)考核合格，方可上崗作業(yè)。煤礦特種作業(yè)人員操作資格證書的頒發(fā)管理機關是國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)。
(三)非法煤礦的界定
雖然有關法律、法規(guī)對煤礦安全準人和煤礦安全違法行為作出了規(guī)定，但是并沒有明確合法與非法的界限。所以，一些地方和人員對此理解不一，影響了法律、法規(guī)的貫徹實施�！短貏e規(guī)定》第五條對非法煤礦的界定，明確了兩個問題：
1．合法與非法的根本界限在于煤礦是否依法取得法定的行政許可
對煤礦頒發(fā)“三證一照”，實際上是國家賦予煤礦企業(yè)煤炭資源占有權(quán)、安全許可權(quán)、煤礦生產(chǎn)權(quán)和企業(yè)法人資格等法定權(quán)能的法律憑證。只有依法申請領取“三證一照”，才能從事煤炭生產(chǎn)經(jīng)營，使煤礦企業(yè)的權(quán)益受法律保護。未依法申請領取“三證一照”擅自從事生產(chǎn)的，屬于無證(照)非法煤礦，其權(quán)益不但不受法律保護，還要被依法取締或者關閉。
2．法定證照必須齊全有效
煤礦從事生產(chǎn)，必須依法申請領取采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證和煤炭生產(chǎn)許可證，依法辦理工商注冊登記并取得企業(yè)法人執(zhí)照。一是“三證一照”缺一不可，必須依法取得。二是證照不全的，不得生產(chǎn)。三是被責令停產(chǎn)整頓或者暫扣證照的，不得生產(chǎn)。
三、停產(chǎn)整頓的規(guī)定
對于在煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的存在著安全生產(chǎn)隱患或者不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦，必須采取斷然措施責令煤礦停產(chǎn)整頓�！短貏e規(guī)定》對此作出了比以往更加明確、更加嚴厲的規(guī)定，其目的就是要及時排除隱患，預防事故。《特別規(guī)定》第八條規(guī)定，煤礦有重大安全生產(chǎn)隱患和行為的，應當立即停止生產(chǎn)，排除隱患。
(一)停產(chǎn)整頓
1．存在重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為是法律明令禁止的重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為是導致煤礦重大、特大事故發(fā)生的直接原因，屬于違法的范疇。因此，凡是存在重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為的煤礦都有義務排除隱患或者進行整頓，不得繼續(xù)生產(chǎn)。
2．重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為發(fā)現(xiàn)
及時發(fā)現(xiàn)煤礦存在的重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為，是煤礦企業(yè)的法定義務。有關法律、法規(guī)都要求煤礦應當加強內(nèi)部安全管理，建立和實行安全生產(chǎn)責任制，其目的就是要及時發(fā)現(xiàn)和排除重大安全生產(chǎn)隱患，停止和糾正違法行為。應當發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)煤礦自身存在的重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為，就是一種違法行為，應當承擔相應的法律責任。另一方面，煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察部門也要履行監(jiān)督檢查的職責，發(fā)現(xiàn)重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為時，應當責令煤礦排除隱患或者糾正違法行為。
3．重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，必須立即停止生產(chǎn)，排除隱患這里突出了法律的時效性，即煤礦自己發(fā)現(xiàn)的，必須立即排除，不得拖延排除，不得邊生產(chǎn)邊排除；煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)的，必須立即下達停產(chǎn)整頓的指令，提出整頓的內(nèi)容、時間等具體要求。否則，就是行政不作為。
(二)停產(chǎn)整頓期間的監(jiān)督檢查
《特別規(guī)定》關于煤礦停產(chǎn)整頓期間的監(jiān)督檢查，采取了下列兩項措施：
1．暫扣證照
一些煤礦被責令停產(chǎn)整頓后，仍然持證非法生產(chǎn)，或者停而不改，或者不停不改。為了暫時中止被責令停產(chǎn)整頓煤礦的法定許可，《特別規(guī)定》第十一條第一款規(guī)定：“對被責令停產(chǎn)整頓的煤礦，頒發(fā)證照的部門應當暫扣采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照和礦長資格證、礦長安全資格證。”
2．采取有效措施進行監(jiān)督檢查
作為監(jiān)管主體，有關人民政府對所在地被責令停產(chǎn)整頓的煤礦負有監(jiān)督檢查的職責。為此，《特別規(guī)定》第十二條規(guī)定：“對被停產(chǎn)整頓的煤礦，在停產(chǎn)整頓期間，由有關人民政府采取有效措施進行監(jiān)督檢查。”這里需要把握兩點，一是明確了監(jiān)督檢查的主體是有關人民政府。二是必須采取有效措施，《特別規(guī)定》之所以不規(guī)定具體措施，主要是考慮到各地的情況不同，不論采取哪些措施，只要是合法有效，都可以因地制宜。
(三)停產(chǎn)整頓后的整改復查
為了防止“不停不整”或者走過場，必須對整頓過程以及恢復生產(chǎn)進行監(jiān)督檢查和驗收，保證整頓質(zhì)量。
1．復產(chǎn)驗收
《特別規(guī)定》第十一條第二款規(guī)定：“被責令停產(chǎn)整頓的煤礦應當制定整改方案，落實整改措施和安全技術(shù)規(guī)定；整改結(jié)束后要求恢復生產(chǎn)的，應當由縣級以上人民政府負責煤礦安全監(jiān)督管理的部門自收到恢復生產(chǎn)申請之日起60日內(nèi)組織驗收完畢。”這里強調(diào)了3點：一是必須制定包括整改措施和安全技術(shù)要求的整改方案；二是整改后要求恢復生產(chǎn)的，煤礦必須提出驗收申請；三是要由地方煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管部門在法定時限內(nèi)組織驗收。
2．經(jīng)驗收后依法作出處理決定
《特別規(guī)定》第十一條規(guī)定了3種處理措施，一是驗收合格的，經(jīng)組織驗收的地方人民政府負責煤礦安全監(jiān)督管理的部門的主要負責人簽字，并經(jīng)有關煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)主要負責人審核同意，報請有關地方人民政府主要負責人簽字批準，煤礦方可恢復生產(chǎn)。二是經(jīng)驗收不合格的，由有關人民政府予以關閉。三是被責令停產(chǎn)整頓的煤礦擅自從事生產(chǎn)的，縣級以上地方人民政府負責煤礦安全監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)應當提請有關地方人民政府予以關閉，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
3．在法定期限內(nèi)多次發(fā)現(xiàn)有重大隱患仍然生產(chǎn)的，予以關閉
《特別規(guī)定》對在短期內(nèi)屢次發(fā)現(xiàn)存在重大安全生產(chǎn)隱患的，規(guī)定對3個月內(nèi)2次或者2次以上發(fā)現(xiàn)有重大安全生產(chǎn)隱患，仍然進行生產(chǎn)的煤礦，縣級以上人民政府負責煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)應當提請有關人民政府關閉該煤礦，并由頒發(fā)證照的部門立即吊銷礦長資格證和礦長安全資格證，該煤礦的法定代表人和礦長5年內(nèi)不得再擔任任何煤礦的法定代表人或者礦長。
四、關閉煤礦的要求
在關閉煤礦的過程中，有一些地方和煤礦不關或者假關，關而不“死”，致使一些煤礦擅自生產(chǎn)或者“死灰復燃”�！短貏e規(guī)定》對需要關閉的煤礦、關閉的程序和關閉的要求作出了明確具體的規(guī)定。
(一)非法煤礦的關閉
1．應予關閉的非法煤礦《特別規(guī)定》不僅界定了非法煤礦，而且還明確了應予關閉的非法煤礦的4種情形：
(1)無證照或者證照不全擅自生產(chǎn)的。
(2)在3個月內(nèi)2次或者2次以上發(fā)現(xiàn)有重大安全生產(chǎn)隱患的。
(3)停產(chǎn)整頓期間擅自從事生產(chǎn)的。
(4)經(jīng)整頓驗收不合格的。
2．關閉煤礦的決定程序
過去有關法律、法規(guī)對關閉煤礦的行政執(zhí)法主體和關閉程序不夠明確，《特別規(guī)定》從下列兩個方面作出了規(guī)定：
(1)有關部門向有關人民政府提出關閉的建議。不論地方人民政府負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門還是國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)，只要是在履行各自職責的過程中發(fā)現(xiàn)應予關閉的非法煤礦，都有權(quán)向所在地方的人民政府提出關閉煤礦的建議。在提出關閉建議的同時，還應當依法責令停止生產(chǎn)。
(2)有關人民政府在法定時限內(nèi)作出決定。接到負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)關于關閉煤礦的建議后，有關縣級以上地方人民政府應當在7 日內(nèi)作出關閉或者不予關閉的決定，并由其主要負責人簽字存檔。對決定關閉的，有關地方人民政府應當立即組織實施。
3．關閉煤礦的具體要求
《特別規(guī)定》提出了關閉煤礦應當達到的5項要求：
(1)吊銷相應證照。
(2)停止供應并處理火工用品。
(3)停止供電，拆除礦井生產(chǎn)設備、供電、通信線路。
(4)封閉、填實礦井井筒，平整井口場地，恢復地貌。
(5)妥善遣散從業(yè)人員。
為了保護和合理利用煤炭資源，決定關閉的煤礦仍有開采價值的，經(jīng)依法批準可以進行拍賣。
(二)無安全保障煤礦的關閉
除了非法煤礦必須予以關閉之外，還有一類因非人為原因而存在重大安全生產(chǎn)隱患也需要予以關閉的煤礦，即無安全保障的煤礦。對于這類煤礦的關閉，《特別規(guī)定》第十五條作出了規(guī)定。
1．存在不可抗力的重大自然災害威脅
由于煤炭賦存條件先天存在著瓦斯突出、自然發(fā)火、沖擊地壓、水害威脅等自然災害，造成對于某些安全生產(chǎn)隱患是不可預見、不可抗拒、不可改變的。存在這些不可抗力的因素致使煤礦安全無保障的，應予關閉。
瓦斯突出，又稱煤(巖)與瓦斯突出，是煤礦井下生產(chǎn)過程中，瞬間從煤(巖)體內(nèi)部向外部巷道或者采場空間噴出大量的煤(巖)和大量瓦斯的現(xiàn)象。瓦斯突出是一種破壞力十分巨大的動力現(xiàn)象，其常伴有猛烈的聲響和強大的動能，使井巷設施摧毀，通風系統(tǒng)破壞，甚至引起火災和瓦斯爆炸事故，嚴重時會導致整個礦井正常生產(chǎn)系統(tǒng)癱瘓。我國和世界其他主要產(chǎn)煤國家對瓦斯突出的防治技術(shù)進行了長期的研究和探索，但距完全控制瓦斯突出仍然存在一定的距離。瓦斯突出是當前和今后一段時間嚴重威脅煤礦安全生產(chǎn)的主要自然災害之一，是煤礦安全生產(chǎn)的世界性難題。
自然發(fā)火是指具有自燃傾向性的煤層中的碳化物質(zhì)與空氣中的氧在常溫下相互作用，產(chǎn)生熱量積聚而引起的煤層內(nèi)因火災。當前對其發(fā)生、發(fā)展的準確規(guī)律，仍然有待進一步研究。
沖擊地壓是煤礦井巷或者采場周圍在其力學平衡狀態(tài)破壞時，由于彈性變形能突然釋放而產(chǎn)生的突然、急劇、猛烈的動力現(xiàn)象。它具有很大的破壞性，常伴有很大的聲響、巖體的震動和沖擊波，在一定范圍內(nèi)能感到周圍介質(zhì)的劇烈震動；有時會向采空空間拋出大量的碎煤和巖塊，形成大量煤塵；有時還會釋放出大量的瓦斯。沖擊地壓常常導致巷道支架破壞、設備移動和空間被堵塞，危害程度比一般礦山壓力顯現(xiàn)更為嚴重，是非常嚴重的煤礦自然災害。目前，隨著我國煤礦開采深度的不斷增加，沖擊地壓的危害會日益突出。水害威脅是指威脅煤礦采區(qū)、水平或者礦井安全，能夠?qū)е碌V井局部或者全部被淹沒的礦井水害。按照水源不同礦井水害可以分為地表水水害、老窯水水害、孔隙水水害、裂隙水水害、巖溶水水害等等。我國礦井水害嚴重，經(jīng)過多年研究，雖然積累了一些防止礦井水害的經(jīng)驗和辦法，但因我國煤礦地質(zhì)條件復雜，地質(zhì)勘探、礦井地質(zhì)工作和歷史開采資料、新技術(shù)等不適應生產(chǎn)發(fā)展的需要，造成近幾年重大、特大水災事故不斷發(fā)生，且有日益嚴重的趨勢。減少水害威脅是擺在我們面前的一大課題。
2．現(xiàn)有科學技術(shù)難以有效防治
上述煤礦的自然災害威脅必須是現(xiàn)有科學技術(shù)沒有認識或者沒有有效防治方法或者措施的。對目前科技未知的災害威脅雖不能克服，但可以通過關閉煤礦而避免事故發(fā)生。因此，對于上述防治可能或者不能整改或者不能預防的重大自然災害威脅，采取關閉措施才是科學的、經(jīng)濟的、安全的。
3．對安全生產(chǎn)無保障的煤礦應當先予停止生產(chǎn)
發(fā)現(xiàn)無安全保障的煤礦，不能任其繼續(xù)生產(chǎn)，必須及時采取果斷措施�！短貏e規(guī)定》第十五條要求縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)應當責令其立即停止生產(chǎn)。
4．關閉的程序和實施
(1)縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)責令其立即停止生產(chǎn)后，還應提請有關人民政府組織專家進行論證。專家論證應當客觀、公正、科學。
(2)政府根據(jù)論證結(jié)論作出是否關閉的決定，并組織實施。決定是否關閉和組織實施關閉無安全保障的煤礦的行政主體，是有關地方人民政府。
四、關閉煤礦的要求
在關閉煤礦的過程中，有一些地方和煤礦不關或者假關，關而不“死”，致使一些煤礦擅自生產(chǎn)或者“死灰復燃”�！短貏e規(guī)定》對需要關閉的煤礦、關閉的程序和關閉的要求作出了明確具體的規(guī)定。
(一)非法煤礦的關閉
1．應予關閉的非法煤礦《特別規(guī)定》不僅界定了非法煤礦，而且還明確了應予關閉的非法煤礦的4種情形：
(1)無證照或者證照不全擅自生產(chǎn)的。
(2)在3個月內(nèi)2次或者2次以上發(fā)現(xiàn)有重大安全生產(chǎn)隱患的。
(3)停產(chǎn)整頓期間擅自從事生產(chǎn)的。
(4)經(jīng)整頓驗收不合格的。
2．關閉煤礦的決定程序
過去有關法律、法規(guī)對關閉煤礦的行政執(zhí)法主體和關閉程序不夠明確，《特別規(guī)定》從下列兩個方面作出了規(guī)定：
(1)有關部門向有關人民政府提出關閉的建議。不論地方人民政府負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門還是國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)，只要是在履行各自職責的過程中發(fā)現(xiàn)應予關閉的非法煤礦，都有權(quán)向所在地方的人民政府提出關閉煤礦的建議。在提出關閉建議的同時，還應當依法責令停止生產(chǎn)。
(2)有關人民政府在法定時限內(nèi)作出決定。接到負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)關于關閉煤礦的建議后，有關縣級以上地方人民政府應當在7 日內(nèi)作出關閉或者不予關閉的決定，并由其主要負責人簽字存檔。對決定關閉的，有關地方人民政府應當立即組織實施。
3．關閉煤礦的具體要求
《特別規(guī)定》提出了關閉煤礦應當達到的5項要求：
(1)吊銷相應證照。
(2)停止供應并處理火工用品。
(3)停止供電，拆除礦井生產(chǎn)設備、供電、通信線路。
(4)封閉、填實礦井井筒，平整井口場地，恢復地貌。
(5)妥善遣散從業(yè)人員。
為了保護和合理利用煤炭資源，決定關閉的煤礦仍有開采價值的，經(jīng)依法批準可以進行拍賣。
(二)無安全保障煤礦的關閉
除了非法煤礦必須予以關閉之外，還有一類因非人為原因而存在重大安全生產(chǎn)隱患也需要予以關閉的煤礦，即無安全保障的煤礦。對于這類煤礦的關閉，《特別規(guī)定》第十五條作出了規(guī)定。
1．存在不可抗力的重大自然災害威脅
由于煤炭賦存條件先天存在著瓦斯突出、自然發(fā)火、沖擊地壓、水害威脅等自然災害，造成對于某些安全生產(chǎn)隱患是不可預見、不可抗拒、不可改變的。存在這些不可抗力的因素致使煤礦安全無保障的，應予關閉。
瓦斯突出，又稱煤(巖)與瓦斯突出，是煤礦井下生產(chǎn)過程中，瞬間從煤(巖)體內(nèi)部向外部巷道或者采場空間噴出大量的煤(巖)和大量瓦斯的現(xiàn)象。瓦斯突出是一種破壞力十分巨大的動力現(xiàn)象，其常伴有猛烈的聲響和強大的動能，使井巷設施摧毀，通風系統(tǒng)破壞，甚至引起火災和瓦斯爆炸事故，嚴重時會導致整個礦井正常生產(chǎn)系統(tǒng)癱瘓。我國和世界其他主要產(chǎn)煤國家對瓦斯突出的防治技術(shù)進行了長期的研究和探索，但距完全控制瓦斯突出仍然存在一定的距離。瓦斯突出是當前和今后一段時間嚴重威脅煤礦安全生產(chǎn)的主要自然災害之一，是煤礦安全生產(chǎn)的世界性難題。
自然發(fā)火是指具有自燃傾向性的煤層中的碳化物質(zhì)與空氣中的氧在常溫下相互作用，產(chǎn)生熱量積聚而引起的煤層內(nèi)因火災。當前對其發(fā)生、發(fā)展的準確規(guī)律，仍然有待進一步研究。
沖擊地壓是煤礦井巷或者采場周圍在其力學平衡狀態(tài)破壞時，由于彈性變形能突然釋放而產(chǎn)生的突然、急劇、猛烈的動力現(xiàn)象。它具有很大的破壞性，常伴有很大的聲響、巖體的震動和沖擊波，在一定范圍內(nèi)能感到周圍介質(zhì)的劇烈震動；有時會向采空空間拋出大量的碎煤和巖塊，形成大量煤塵；有時還會釋放出大量的瓦斯。沖擊地壓常常導致巷道支架破壞、設備移動和空間被堵塞，危害程度比一般礦山壓力顯現(xiàn)更為嚴重，是非常嚴重的煤礦自然災害。目前，隨著我國煤礦開采深度的不斷增加，沖擊地壓的危害會日益突出。水害威脅是指威脅煤礦采區(qū)、水平或者礦井安全，能夠?qū)е碌V井局部或者全部被淹沒的礦井水害。按照水源不同礦井水害可以分為地表水水害、老窯水水害、孔隙水水害、裂隙水水害、巖溶水水害等等。我國礦井水害嚴重，經(jīng)過多年研究，雖然積累了一些防止礦井水害的經(jīng)驗和辦法，但因我國煤礦地質(zhì)條件復雜，地質(zhì)勘探、礦井地質(zhì)工作和歷史開采資料、新技術(shù)等不適應生產(chǎn)發(fā)展的需要，造成近幾年重大、特大水災事故不斷發(fā)生，且有日益嚴重的趨勢。減少水害威脅是擺在我們面前的一大課題。
2．現(xiàn)有科學技術(shù)難以有效防治
上述煤礦的自然災害威脅必須是現(xiàn)有科學技術(shù)沒有認識或者沒有有效防治方法或者措施的。對目前科技未知的災害威脅雖不能克服，但可以通過關閉煤礦而避免事故發(fā)生。因此，對于上述防治可能或者不能整改或者不能預防的重大自然災害威脅，采取關閉措施才是科學的、經(jīng)濟的、安全的。
3．對安全生產(chǎn)無保障的煤礦應當先予停止生產(chǎn)
發(fā)現(xiàn)無安全保障的煤礦，不能任其繼續(xù)生產(chǎn)，必須及時采取果斷措施�！短貏e規(guī)定》第十五條要求縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)應當責令其立即停止生產(chǎn)。
4．關閉的程序和實施
(1)縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)責令其立即停止生產(chǎn)后，還應提請有關人民政府組織專家進行論證。專家論證應當客觀、公正、科學。
(2)政府根據(jù)論證結(jié)論作出是否關閉的決定，并組織實施。決定是否關閉和組織實施關閉無安全保障的煤礦的行政主體，是有關地方人民政府。
五、預防煤礦事故違法行為所應負的法律責任
《特別規(guī)定》將預防煤礦生產(chǎn)安全事故的主體確定為兩類，一類是生產(chǎn)主體，一類是監(jiān)管主體。對兩類主體實行責任追究的形式、違法行為的界定和相應的法律制裁，都是以此為基礎規(guī)定的。
(一)違法行為的責任主體和責任形式
1．違法行為的責任主體
(1)煤礦企業(yè)及其主要負責人。煤礦企業(yè)實施了《特別規(guī)定》禁止的行為和不履行法定義務的行為，即構(gòu)成違法，應當承擔相應的法律責任。煤礦是預防生產(chǎn)安全事故違法行為的主要的責任主體。當然，對煤礦預防生產(chǎn)安全事故負有責任的法定代表人和礦長，也是違法行為的責任主體。
(2)國家工作人員。地方各級人民政府及其負責煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的行政機關工作人員失職、瀆職或有其他行政違法行為的，將被追究法律責任。此外，國有煤礦的主要負責人等人員屬于國家工作人員的范疇，其違法行為也屬于追究之列。
2．違法行為的責任形式
(1)行政責任。行政責任是采用最多的法律責任形式�！短貏e規(guī)定》對不同的責任主體實施責任追究的規(guī)定是不同的。對煤礦及其主體負責人的行政責任追究采用行政處罰的方式實施。對國家工作人員的行政責任追究采用行政處分的方式實施。
(2)刑事責任。《特別規(guī)定》對兩類責任主體構(gòu)成犯罪的，都作了追究刑事責任的規(guī)定。煤礦的法定代表人和礦長構(gòu)成犯罪的，依照《刑法》關于安全生產(chǎn)犯罪的規(guī)定處以刑罰。國家工作人員構(gòu)成犯罪的，依照《刑法》關于職務犯罪的規(guī)定處以刑罰。
(二)煤礦企業(yè)及其從業(yè)人員的違法行為
《特別規(guī)定》規(guī)定實施行政處罰的煤礦預防生產(chǎn)安全事故違法行為，包括下列10種：
1．無證照非法生產(chǎn)的。
2．未依法對安全隱患進行排查和報告的。
3．有重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為仍然進行生產(chǎn)的。
4．在停產(chǎn)整頓期間擅自生產(chǎn)的。
5．關閉的煤礦擅自恢復生產(chǎn)的。
6．未依法對井下作業(yè)人員進行安全生產(chǎn)教育和培訓的。
7．1個月內(nèi)3次以上發(fā)現(xiàn)未依法對并下作業(yè)人員進行安全生產(chǎn)教育和培訓的。
8．拒不執(zhí)行有關執(zhí)法指令的。
9．未按國家規(guī)定帶班下井或者下井登記虛假檔案的。
10．未依法向每位礦工發(fā)放煤礦礦工安全手冊的。
(三)監(jiān)管監(jiān)察人員的違法行為
《特別規(guī)定》規(guī)定給予行政處分的地方人民政府負責煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門和煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的工作人員的行政違法行為，包括下列8種：
1．向不符合法定條件的煤礦或者礦長頒發(fā)有關證照的。
2．不履行日常監(jiān)管監(jiān)察職責的。
3．發(fā)現(xiàn)有非法煤礦并且沒有采取有效措施制止的。
4．因監(jiān)督檢查不力，煤礦在停產(chǎn)整頓期間繼續(xù)生產(chǎn)的。
5．組織實施關閉煤礦未達到法定要求的。
6．未履行監(jiān)督檢查煤礦安全生產(chǎn)教育和培訓的職責的。
7．未依法對停產(chǎn)整頓或者關閉的煤礦進行公告的。
8．未及時調(diào)查處理舉報事項的。
