城鎮(zhèn)化的價(jià)值核心即是在實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值最大化的基礎(chǔ)上，既要保護(hù)各方權(quán)利，又要體現(xiàn)社會(huì)公平，還要堅(jiān)持生態(tài)可持續(xù)的發(fā)展路線，從而在人與自然、人與社會(huì)的和諧中實(shí)現(xiàn)更加美好的生活。
然而，我國城鎮(zhèn)化這一路走來，在物質(zhì)生活富足的同時(shí)卻也伴隨著許多社會(huì)、生態(tài)問題的滋生，所面臨的困境令人不得不反思。為何城鎮(zhèn)化未能創(chuàng)造更大更多的福利？為何城鎮(zhèn)化中的財(cái)富未能得到更為公允合理的分配？又為何城鎮(zhèn)化的這種增長總不免要以環(huán)境的破壞、擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距為代價(jià)？如前文所述，究其根本固然有深層的制度因素。但若論直接的原因，便在于城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中對(duì)土地資源的不合理配置。地權(quán)保護(hù)不利、地不能盡其用，也就不能創(chuàng)造最大化的財(cái)富；財(cái)富又不能通其有無，也就不能共享其成；更何況這一切還都以對(duì)生態(tài)資源的掠奪式發(fā)展為基礎(chǔ)，人們得到了美輪美奐的房子，又失去了綠草叢生的花園。這些都限制了我們?cè)谶@片土地上過上更好的生活。
因此，若要破除當(dāng)前的困境，解決城鎮(zhèn)化中的核心問題，實(shí)現(xiàn)其核心價(jià)值，即應(yīng)從此著手，通過合理配置土地資源，使土地在集約節(jié)約利用中，達(dá)到價(jià)值的最大化。并進(jìn)而走上一條不同于以往的可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，在人與自然和諧發(fā)展的環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)財(cái)富的共同增長，人民的共同富裕。在一樣的土地上，過上不一樣的生活。
如同黨的十七屆三中全會(huì)上所明確指出得，目前我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。因此城鎮(zhèn)化的未來之路就是通過體現(xiàn)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展價(jià)值核心的各種措施，開拓創(chuàng)新，尋找最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的新路徑，而“土地綜合整治”則是對(duì)這一途徑的良好詮釋。
為樹立科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，黨的十七大明確提出要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。我國目前已經(jīng)借鑒其他國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，開始進(jìn)行以土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，對(duì)農(nóng)村地區(qū)（特別是城郊農(nóng)村地區(qū)）土地展開綜合整治的工作，并經(jīng)過幾年的試點(diǎn)實(shí)踐，成為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的有效平臺(tái)。
國土資源部部長徐紹史在2009年4月28日的農(nóng)村土地整治工作座談會(huì)上指出：“土地整治，實(shí)際是新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要抓手和新的平臺(tái)，同時(shí)也是一項(xiàng)民生工程，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的一項(xiàng)重要舉措。從當(dāng)前來看，這項(xiàng)工作對(duì)驅(qū)動(dòng)內(nèi)需會(huì)發(fā)揮積極作用，從長遠(yuǎn)來看就是新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺(tái)。”開展土地綜合整治的意義十分重大，應(yīng)是政府土地工作的重點(diǎn)，有待積極落實(shí)到各地的新農(nóng)民建設(shè)和城鎮(zhèn)發(fā)展中去，通過土地綜合整治這一平臺(tái)，為早日實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展而努力。
此外，開展對(duì)農(nóng)村土地的整治已經(jīng)上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，被正式寫入2009年中央1號(hào)文件和溫家寶總理的政府工作報(bào)告。2009年，為貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神，實(shí)現(xiàn)“保紅線、保增長”的目標(biāo)，推出了“開展土地整治，實(shí)施‘萬村土地整治’示范工程”。
由此可見，在我國業(yè)已整體上進(jìn)入以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展為開展土地綜合整治提供了比較雄厚的資金保障。與此同時(shí)，為了應(yīng)對(duì)前所未有的金融危機(jī)，國家層面上提出了4萬億投資計(jì)劃，這些投資基本都是面向公共設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，與土地綜合整治的建設(shè)目標(biāo)相一致。這兩方面也從資金角度為開展土地綜合整治提供了契機(jī)。
一、土地綜合整治的內(nèi)涵
早期，我國是把土地整理、土地整治作為挖潛農(nóng)村土地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源可持續(xù)利用的主要手段。但是對(duì)土地的改造并未能完全改善農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，這就需要一個(gè)內(nèi)容更加豐富、全面改善農(nóng)村面貌的新舉措出現(xiàn)。土地綜合整治項(xiàng)目在吸收了其他農(nóng)村土地保護(hù)和改良手段的基礎(chǔ)，恰好完成了別的途徑無法實(shí)現(xiàn)的任務(wù)，即真正地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民生產(chǎn)、生活等方面的根本性轉(zhuǎn)變。
實(shí)際上，土地綜合整治是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它包括利用、開發(fā)、保護(hù)、治理、法規(guī)、規(guī)劃、管理等諸多要素。概況地說，土地綜合整治，是通過土地要素的合理配置提高土地利用效率，通過土地、資本、技術(shù)結(jié)合，對(duì)人（農(nóng)民）、產(chǎn)業(yè)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行綜合的統(tǒng)籌安排，使農(nóng)民從被動(dòng)城市化到主動(dòng)城市化，實(shí)現(xiàn)在一樣的土地過上不一樣的生活。
其主要做法包括：土地整治（農(nóng)田整治、村落整治等）、發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行體制和機(jī)制創(chuàng)新，通過建立農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)整、協(xié)調(diào)各方主體利益，以及進(jìn)行配套制度改革等，最后的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“耕地占補(bǔ)平衡有良方，土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂業(yè)有保障，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有希望”。[1]
土地綜合整治的根本目的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中對(duì)土地的需求，為了避免再出現(xiàn)如本書第二章所指出的各種問題，必須避免計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“一窩蜂”、“運(yùn)動(dòng)式”地進(jìn)行，在前置條件和一定的規(guī)則約束下，采取各種經(jīng)濟(jì)、法律、行政的手段，穩(wěn)步進(jìn)行綜合整治。這里所說的前置條件是指地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及農(nóng)民意愿，而規(guī)則，就是完善的空間規(guī)劃體系。完善的空間規(guī)劃體系能夠保證在實(shí)施土地綜合整治時(shí)，各個(gè)部門形成合力，協(xié)同做好土地綜合整治涉及的土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局，避免出現(xiàn)多頭管理、政出多門以至于政策措施之間出現(xiàn)沖突，降低土地綜合整治效果。這部分內(nèi)容將在本書第八章第一節(jié)中進(jìn)行詳細(xì)分析。
二、土地綜合整治的內(nèi)容
�。ㄒ唬┺r(nóng)田整治——提高耕地集約節(jié)約利用
耕地是保障一個(gè)地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性、不可替代性的重要資源。耕地保護(hù)工作事關(guān)國家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定大局。國家要發(fā)展，首先就要解決13億多人的吃飯問題，要解決吃飯問題，就必須保護(hù)相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的耕地。加強(qiáng)耕地的保護(hù)和合理開發(fā)利用，始終是我們必須高度重視并研究解決的戰(zhàn)略性問題。因此，我國將保護(hù)耕地作為一項(xiàng)基本國策。
開展農(nóng)田整治是對(duì)耕地、宅基地和集體建設(shè)用地進(jìn)行整理復(fù)墾，在新增加耕地的同時(shí)，做到田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排，建成集高效農(nóng)業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)和集約化農(nóng)業(yè)為一體的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，為規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。
通過土地綜合整治，將農(nóng)民遷移到新建小城鎮(zhèn)居住，可以把布局分散、數(shù)量很大、使用效率很低的農(nóng)民宅基地集中起來，統(tǒng)一整理復(fù)耕還田。整理復(fù)墾后的土地，會(huì)大大超過小城鎮(zhèn)建設(shè)所占用的耕地，確保耕地沒有減少，實(shí)現(xiàn)了土地使用集約化。
如臺(tái)灣的農(nóng)地重劃使每一塊地均能直接臨路、灌溉及排水，并透過土地交換分合，集中農(nóng)戶土地，便于農(nóng)機(jī)耕作及農(nóng)事管理，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)民所得。通過農(nóng)地重劃，促進(jìn)了臺(tái)灣農(nóng)村土地的機(jī)械化、市場化、現(xiàn)代化，并且對(duì)臺(tái)灣的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著舉足輕重的作用。
同樣，成都的城鄉(xiāng)互惠共享的“金土地工程”也通過土地綜合整治，極大地釋放了土地資源。在舊有的經(jīng)濟(jì)模式下，成都市耕地一直存在中低產(chǎn)田（土）比重較大、田塊過小過多且不規(guī)整、田埂和田間道路占地較多等問題，造成土地資源浪費(fèi)，也不適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。根據(jù)測(cè)算，如果通過對(duì)這些土地進(jìn)行規(guī)模整理，可整理新增耕地10％以上。此外，成都?xì)v史形成的農(nóng)村居民住宅有95％都是以自然村落、院落或獨(dú)戶居住，用地達(dá)146萬畝左右，人均占地面積150平方米，呈現(xiàn)“散、多、亂”狀況。而通過實(shí)施土地整理工程，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，人均占有集體建設(shè)用地面積可下降到70平方米左右，全市將騰出60萬畝集體建設(shè)用地。
同樣，德國巴伐利亞也是通過土地整理[2]，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。巴伐利亞和歐美許多地區(qū)一樣，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大批農(nóng)民很難靠單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持生計(jì)。巴州政府千方百計(jì)地阻止農(nóng)民賣掉田產(chǎn)，幫助他們?cè)诒镜亻_辟新的生路。一方面，在制定村鎮(zhèn)整體發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)上，推行農(nóng)村“土地整理”，提高土地的利用率。通過政府財(cái)政補(bǔ)助，將村莊分散的小塊土地進(jìn)行合并，以便于大型農(nóng)業(yè)機(jī)械進(jìn)行耕作；通過土地置換，將優(yōu)等的土地用于農(nóng)業(yè)，劣質(zhì)的土地用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和工廠企業(yè)；通過土地整理，建設(shè)田間道路、排灌設(shè)施，使農(nóng)村用地更加符合農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。同時(shí)，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極推廣機(jī)械化作業(yè)，組建合作社，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化和現(xiàn)代化水平。在上個(gè)世紀(jì)30年代，巴伐利亞一個(gè)農(nóng)民只能養(yǎng)活10個(gè)人，農(nóng)民占從業(yè)人員的33％。如今巴州一個(gè)農(nóng)民可以養(yǎng)活100個(gè)人，農(nóng)民人數(shù)僅占全部從業(yè)人員的3％。與50年前相比，現(xiàn)在巴伐利亞的農(nóng)民已從140萬人減少到21.4萬人。但是，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)卻在不斷發(fā)展，不僅為居民提供了種類豐富的農(nóng)產(chǎn)品，而且成為全州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。全州農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的年產(chǎn)值為320億歐元（其中純農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為60億），是僅次于汽車和機(jī)器制造業(yè)的第三大產(chǎn)業(yè)。農(nóng)產(chǎn)品的出口額由1970年的5億多歐元增長到現(xiàn)在的45億多歐元。目前巴州有三分之二的中小企業(yè)扎根于鄉(xiāng)間，其中農(nóng)業(yè)企業(yè)14萬個(gè)（占全德的三分之一）。許多農(nóng)村企業(yè)都開展多種經(jīng)營，有56％的企業(yè)非農(nóng)業(yè)收入高于其農(nóng)業(yè)收入。
�。ǘ┐迓湔�——配套公共服務(wù)設(shè)施
黨的十六屆五中全會(huì)提出，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的總要求建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，也就是說，新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容不僅包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)，也包括文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)。其中文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容，就是要為農(nóng)民提供最基本的公共服務(wù)，滿足他們生存和發(fā)展的需要。目前我國約有8億人口居住在農(nóng)村，且他們分散居住在全國64.01萬個(gè)行政村里。為他們提供水電氣、交通通訊、文化教育衛(wèi)生體育等公共服務(wù)，需要巨額的投資，且投資非常不經(jīng)濟(jì)。因?yàn)檗r(nóng)民居住十分分散，農(nóng)村公共服務(wù)共享率低，致使提供公共服務(wù)的成本就非常高。如果能讓農(nóng)民相對(duì)集中居住，則可大大提高公共服務(wù)的共享率，從而極大地降低公共服務(wù)的成本。而建設(shè)小城鎮(zhèn)就是集聚農(nóng)村人口的有效途徑。為集中居住在小城鎮(zhèn)的人口解決水電氣等公共服務(wù)問題，要比他們分散居住在農(nóng)村提供相同的服務(wù)要節(jié)約許多倍。若在未來幾十年內(nèi)通過農(nóng)村城鎮(zhèn)化，將現(xiàn)有農(nóng)村人口的一半吸引到城鎮(zhèn)居住特別是到小城鎮(zhèn)居住，那么為他們提供公共服務(wù)就要容易得多。同時(shí)也為另一半仍居住在農(nóng)村的人口（也需通過村莊整治相對(duì)集中居�。┨峁┕卜⻊�(wù)創(chuàng)造了條件。推進(jìn)村落整治就是對(duì)農(nóng)民舊房改造、新居建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施一起規(guī)劃，一起建設(shè)，一起更新，建設(shè)現(xiàn)代新村。
通過土地綜合整治中的重要方面——村落整治，可以集聚極其分散的眾多農(nóng)民，統(tǒng)一為他們配備基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，使其真正成為名副其實(shí)的城鎮(zhèn)居民。整治后的村落變成了“城市”，具有城市小區(qū)顯現(xiàn)的特征，如有專門的物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)物業(yè)管理，小區(qū)內(nèi)從學(xué)校、醫(yī)院、商場到各種文化娛樂設(shè)施均要具備，水、電、氣、集中供熱基礎(chǔ)設(shè)備齊全。通過土地綜合整治的實(shí)踐可以成功實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，使農(nóng)民的生活面貌得到極大提高，生活得改善也會(huì)使農(nóng)民身心滿足，再也不會(huì)有“低城市人一等”的感覺。某種意義上說，這也是一個(gè)社會(huì)先進(jìn)文明程度的重要體現(xiàn)。
如長沙自2008年冬天啟動(dòng)的農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，至今長沙市投入資金8.5億元，啟動(dòng)土地綜合整治項(xiàng)目48個(gè)，整理農(nóng)村土地總規(guī)模20多萬畝。通過土地整治，全市預(yù)計(jì)將新增耕地20550畝，置換建設(shè)用地11423.3畝。其中，投入1.9億元用于大河西先導(dǎo)區(qū)范圍內(nèi)蓮花鎮(zhèn)的兩個(gè)萬畝片的土地綜合整治，計(jì)劃已初見成效。
在成都大邑縣實(shí)施均衡配置資源，構(gòu)建公共服務(wù)體系。以農(nóng)村土地綜合整治為載體，堅(jiān)持同步配套建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，全面推進(jìn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，促進(jìn)了農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變。新建的農(nóng)民集中居住區(qū)不僅實(shí)現(xiàn)了道路硬化、廚廁凈化、自來水普及、電視入戶、通訊全覆蓋，而且配套完善了“四室、三站、兩店、一中心、一廣場”（即：黨團(tuán)活動(dòng)室、便民服務(wù)室、圖書閱覽室、警務(wù)室，勞動(dòng)保障工作站、衛(wèi)生服務(wù)站、留守學(xué)生服務(wù)站，農(nóng)資放心店、放心商店，信息服務(wù)中心，文化健身廣場）等公用配套設(shè)施，建成了生活污水生態(tài)處理系統(tǒng)，生活垃圾按照“戶集、村收、鎮(zhèn)運(yùn)、縣處理”的模式進(jìn)行集中收運(yùn)處置。新的農(nóng)民集中居住區(qū)基礎(chǔ)配套健全、公共設(shè)施完善、自然環(huán)境優(yōu)美、公共服務(wù)到位，享受著與城市人一樣的現(xiàn)代生活條件。
在德國巴伐利亞，積極完善農(nóng)村配套公共服務(wù)實(shí)施，也是當(dāng)?shù)卣L期堅(jiān)持的一項(xiàng)舉措。巴州各地根據(jù)未來發(fā)展和改善生活的需要，修建鄉(xiāng)村公路、供電供水及排污等系統(tǒng)，興建中小學(xué)校、體育場館及影劇院等文教體育設(shè)施。從60年代開始，巴州政府在農(nóng)村地區(qū)陸續(xù)興辦了17所高等�？圃盒�，州內(nèi)的拜羅伊特大學(xué)建校只有30年歷史，但是由于州政府的不斷投資，它已發(fā)展為國際名校。巴州推廣“雙元制”教學(xué)，讓孩子從小既學(xué)文化課，也學(xué)實(shí)用技術(shù)，“雙元制”職業(yè)教育將理論學(xué)習(xí)和企業(yè)實(shí)踐有效地結(jié)合起來，加上良好的高等教育，為巴州提供了優(yōu)秀的人力資源。除了17所高等�？茖W(xué)校外，巴州還擁有11所綜合性大學(xué)、14個(gè)研究機(jī)構(gòu)，不僅在全州形成了多個(gè)教育中心，而且還使那些地方變成了科研和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心。在這些大學(xué)的周圍，出現(xiàn)了許多高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如電子、航空、信息工程、生物技術(shù)等，各種相應(yīng)的服務(wù)性企業(yè)也蓬勃發(fā)展起來。目前，在巴州全境，以某一產(chǎn)業(yè)為主，集合了高校、科研機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)園區(qū)就有30多個(gè)。在全球兩次經(jīng)濟(jì)浪潮的沖擊下，巴州經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)能夠順利轉(zhuǎn)型，正是得益于此。
�。ㄈ┌l(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)——提高農(nóng)民收入水平
發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)即在集體建設(shè)用地上，依法依規(guī)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民參與經(jīng)營和開發(fā)。依托小城鎮(zhèn)建設(shè)可以加速工業(yè)和服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)集聚，帶動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，使轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)人口改變傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營方式，增加更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。由于人口的集中，必然增加消費(fèi)需求，擴(kuò)大市場容量，增加就業(yè)崗位。同時(shí)，農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)后，就業(yè)更多地向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，收入將明顯提高。
成都大邑縣近期搞得土地綜合整治成效也十分明顯。它突出產(chǎn)業(yè)支撐，推進(jìn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。通過實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治，推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營，加快了一、三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。2008年以來，全縣新增土地規(guī)模流轉(zhuǎn)7.14萬畝，累計(jì)流轉(zhuǎn)達(dá)24萬畝，積極探索和組建了旅游合作社、土地合作社等農(nóng)村新型專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織242家，農(nóng)戶帶動(dòng)面達(dá)70%。發(fā)揮新希望桂柳、蘭田、邑豐、譚魚頭等28家龍頭企業(yè)的引領(lǐng)作用，依托安仁—西嶺雪山歷史文化與自然遺產(chǎn)走廊打造，推進(jìn)了“一條觀光走廊、一個(gè)示范園區(qū)、八個(gè)特色基地”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，形成了特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、農(nóng)民多渠道增收的新格局。
在德國巴伐利亞，當(dāng)?shù)卣d建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，動(dòng)員大企業(yè)到鄉(xiāng)村辦廠，積極發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)。政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移政策，投入大量資金和人力在農(nóng)村地區(qū)興建交通和能源基礎(chǔ)設(shè)施。在前州長施特勞斯等政治家的積極推動(dòng)下，寶馬、西門子、寶馬、奧迪和MAN等全球知名大企業(yè)均從60年代開始在鄉(xiāng)村建設(shè)生產(chǎn)基地。工業(yè)企業(yè)及配套設(shè)施的興建，不僅使許多農(nóng)民可以“離土不離鄉(xiāng)”，就地就業(yè)，有效地遏制了農(nóng)村人口的外流，而且振興了落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如今巴州的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化：純農(nóng)業(yè)占GDP的比重下降到1％，工業(yè)、科技及服務(wù)業(yè)所占比重增至99％。2003年巴州的社會(huì)生產(chǎn)總值達(dá)3709億歐元，已超過歐盟25國中的19個(gè)國家。人均產(chǎn)值為29917歐元，遠(yuǎn)高于德國和歐盟的平均水平。近年來，德國經(jīng)濟(jì)不景氣，但巴州的經(jīng)濟(jì)增長率持續(xù)高于德國的平均水平，失業(yè)率也明顯低于全德其他各州。
�。ㄋ模┩ㄟ^城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤加快小城鎮(zhèn)建設(shè)——緩解城市建設(shè)用地壓力，支撐城鎮(zhèn)化進(jìn)程
城市的發(fā)展和擴(kuò)大必然要占用一定的土地，而社會(huì)的進(jìn)步又必將推動(dòng)城市的發(fā)展。因此，如何處理好城市發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系就顯得尤為重要。一方面，必須較快地促進(jìn)城市發(fā)展，以適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要；另一方面，需要切實(shí)保護(hù)耕地，在城市建設(shè)中盡可能的少占耕地。因此，必須找出一條既減少耕地占用，又能及時(shí)為城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)提供必需的建設(shè)用地，保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。解決這一矛盾的唯一方法就是走集約化利用土地的道路。
根據(jù)國土資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》的通知，天津、廣東等地成為增減掛鉤的試點(diǎn)地區(qū)，這些地區(qū)以此為契機(jī)，積極開展了土地綜合整治建設(shè)小城鎮(zhèn)的試點(diǎn)工作。根據(jù)增減掛鉤試點(diǎn)工作意見的要求，掛鉤試點(diǎn)工作必須貫徹落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田、促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用的總要求。建新地塊的總面積不得大于拆舊地塊的總面積。建新地塊中用于安置拆舊地塊農(nóng)村居民的土地面積應(yīng)低于原占用面積，建新地塊中其他建設(shè)用地的集約利用水平應(yīng)高于現(xiàn)有存量建設(shè)用地。拆舊地塊復(fù)墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量應(yīng)不低于建新占用的耕地，并與基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)相結(jié)合。
成都推出的城鄉(xiāng)資源互惠共享的“金土地工程”[3]，也是農(nóng)村融入新型城市化、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的成功途徑。成都于2005年，成為國土部批準(zhǔn)的全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)城市。2006年4月，國土資源部批復(fù)成都市第一批掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目10個(gè)，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)7324畝。目前，第一批掛鉤項(xiàng)目中，8個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)拆舊復(fù)墾工作已經(jīng)完成并驗(yàn)收合格。共拆除復(fù)墾零星農(nóng)村居民點(diǎn)用地3301畝，歸還掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)2663畝，建成11個(gè)農(nóng)民新居，項(xiàng)目區(qū)新增耕地2601畝，城鎮(zhèn)建新區(qū)占用農(nóng)用地2597畝（其中占用耕地2025畝），確保了掛鉤項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地沒有增加，項(xiàng)目拆舊區(qū)內(nèi)農(nóng)村人均用地則由150～175平方米減少到55～75平方米，使1萬多農(nóng)民改善了居住條件和生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了與城鎮(zhèn)居民居住區(qū)同質(zhì)化。成都嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的制度，在城鄉(xiāng)之間建立起利用市場配置城鄉(xiāng)土地資源的機(jī)制。城市獲得了更大的發(fā)展空間，農(nóng)村則獲得了更多的優(yōu)良耕地和源源不斷的資金“輸血”：拆院并院騰出的建設(shè)用地級(jí)差地租主要用于建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使城鄉(xiāng)資源形成互惠互補(bǔ)。
土地綜合整治實(shí)踐，從某種意義上說，是對(duì)已經(jīng)不再適應(yīng)我國當(dāng)前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的城鄉(xiāng)土地管理二元結(jié)構(gòu)的突破，同時(shí)又很巧妙地借助了國土資源部關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”這一有利政策，在沒有違反任何現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地、房屋等產(chǎn)權(quán)的等值交換。實(shí)踐證明，土地綜合整治可以從根本上解決農(nóng)民生存環(huán)境改變、生活質(zhì)量提高、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等問題，使廣大農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)“安居、樂業(yè)、有保障”，還可以節(jié)約、集約、高效利用土地，在不新占耕地和保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展騰出新的空間，這是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的創(chuàng)新實(shí)踐，是一條加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的新路子。
