簡介： 緩解北方地區(qū)水供需矛盾要從社會、經濟活動方式與資源條件協(xié)調來考慮，同時要提高人們對節(jié)水的認識，建立節(jié)約用水、提高用水效率的有效機制�！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》提出，要“采取多種方式緩解北方地區(qū)缺水矛盾，加緊南水北調工程的前期工作，盡早開工建設”，是非常及時的、正確的，但南水北調工程中的許多問題仍然值得認真研究。
關鍵字：水供需矛盾 節(jié)水 南水北調

我國北方地區(qū)干旱缺水，生態(tài)環(huán)境日趨惡化，水資源不足已成為地區(qū)經濟和社會發(fā)展的重要制約因素。《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》提出，要“采取多種方式緩解北方地區(qū)缺水矛盾，加緊南水北調工程的前期工作，盡早開工建設”，是非常及時的、正確的。在學習領會《建議》精神的過程中，筆者就緩解北方地區(qū)水供需矛盾方略談幾點個人體會和認識。重點討論兩方面的問題，一是對采取多種方式緩解北方地區(qū)缺水矛盾的理解和認識，二是對南水北調工程有關問題的幾點看法。

一、關于采取多種方式緩解北方地區(qū)缺水矛盾的認識

一 社會、經濟活動方式要與資源條件相協(xié)調

黃淮海流域突出特點是水資源與其他自然資源分布組合極不協(xié)調，水資源量明顯偏少，而礦產資源豐富。流域面積占全國陸域面積的１５％，多年平均水資源量只占全國的７．７％，人均占有量僅有５００ｍ３，而且降水量時空分布極不均衡，經常發(fā)生連續(xù)枯水年海河流域連續(xù) ７年以上的枯水期已出現(xiàn)過 １４次。流域內耕地面積占全國３９％，煤炭資源保有儲量約占全國７０％，陜甘寧天然氣資源量占全國１１％，冀東鐵礦是我國三大鐵礦床之一，等等。

新中國成立５０多年來，黃淮海流域的社會、經濟發(fā)展取得了巨大成就，居全國重要地位。目前，流域總人口和國內生產總值均占全國１／３以上，糧食產量占全國４０％左右。長期以來，國家和地方政府在確定流域的產業(yè)結構與布局、城市發(fā)展布局、各類優(yōu)勢資源的開發(fā)和利用方式選擇，以及人們的社會行為準則規(guī)范等方面，均忽視了流域水資源的可承受能力。黃淮海流域出現(xiàn)的水資源嚴重短缺，生態(tài)環(huán)境急劇惡化的局面是人們無限制地索取有限水資源的必然結果。因此，人們需要糾正不重視自然約束條件的錯誤，調整社會、經濟現(xiàn)行的活動方式，人與自然和諧發(fā)展才是必由之路。

１．調整農業(yè)結構，改變耕作方式

農業(yè)是用水大戶，１９９８年黃淮海流域農業(yè)灌溉用水占流域總用水量的７０％，水消耗量占流域總消耗量的７６％，農業(yè)節(jié)水對緩解缺水矛盾具有重要意義。積極推行節(jié)水灌溉技術無疑是農業(yè)節(jié)水最重要的途徑，應下大力氣抓緊落實。筆者認為農業(yè)用水應主要立足于開發(fā)利用當?shù)厮Y源，要依賴于遠距離調水是不現(xiàn)實的，因為農業(yè)對水價的承受能力較低，而國家進行長期補貼也負擔不起。因此，缺水地區(qū)要通過調整農業(yè)結構、改變耕作方式、因地制宜處理好水土關系、依靠科技手段努力提高水土資源的利用效率和效益，走低耗水的農業(yè)發(fā)展之路。

近１０多年來 黃河流域的灌區(qū)發(fā)展較快，尤其是黃河下游不考慮水資源條件，盲目發(fā)展灌溉面積，使灌溉用水量逐年增長，如１９７０～１９８９年年均引黃水量為８１億ｍ３，１９８０～１９８９年增至１０６億ｍ３，１９９１～１９９５年因黃河連年斷流不得不又降至９７億ｍ３。

黃淮海流域今后農業(yè)的發(fā)展必須充分考慮當?shù)厮Y源條件和特點，下決心調整農作物的種植結構，壓縮高耗水型作物的種植面積，如水稻、冬小麥，多發(fā)展低耗水型的高產作物和耐旱的作物品種；選種生長需水期與地區(qū)雨熱供給基本同期的作物，提高雨水資源有效利用率，如玉米、花生、薯類等；重視發(fā)展耗水少、科技含量高的經濟作物。

在耕作方式方面也需要根據(jù)流域的水資源條件，依靠科技進步因地制宜地進行調整和改變。如采用蓄水保墑耕作技術和農田覆蓋栽培保墑技術，減少無效蒸發(fā)量；建立農業(yè)科技服務體系，指導農民利用水肥耦合及高效利用技術，提高化肥和水的利用效率，達到增收節(jié)支、減少面源污染的雙重目的；適時限量澆好作物的關鍵水，實現(xiàn)降水、土壤水、灌溉水三水互補，提高作物對土壤水的利用率�？傊�，要改變以往的粗放方式，全面推行科學種田和管理的耕作方式。

建議黃淮海流域農業(yè)用水總量應以１９９７年農業(yè)用水總量作為今后農業(yè)發(fā)展用水的上限控制目標，發(fā)展灌溉面積只能在不增加農業(yè)總用水量的前提下進行，并力爭到 ２０１０年農業(yè)用水量能出現(xiàn)下降的趨勢。

２．調整工業(yè)結構與布局，削減用水量和污染物排放量

工業(yè)用水比農業(yè)用水在數(shù)量上要少得多，但工業(yè)用水量的７０％以上要轉化成工業(yè)廢污水。不斷增加的大量工業(yè)廢污水不作任何處理就直接排放，必然對江、河、湖、泊和地下水造成嚴重污染，如淮河、海河、巢湖等已遭到嚴重污染。因此，北方地區(qū)應重視調整工業(yè)結構與布局，削減大耗水工業(yè)，在大力發(fā)展高新技術產業(yè)的同時，用高新技術改造傳統(tǒng)產業(yè)。工業(yè)發(fā)展用水從“源頭減量”對緩解缺水矛盾和水環(huán)境治理具有十分重要的意義。

以往我國對北方地區(qū)的工業(yè)發(fā)展布局，強調發(fā)揮地區(qū)資源優(yōu)勢，從工業(yè)的角度考慮問題較多，而嚴重忽視了地區(qū)水資源與礦產資源分布極不匹配的特點，以及水資源和環(huán)境的可承受能力。

總之，北方地區(qū)的工業(yè)發(fā)展布局和工業(yè)結構現(xiàn)狀，與當?shù)氐乃Y源和環(huán)境容量極不協(xié)調，加上遍地開花的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五小”企業(yè)的發(fā)展，已給當?shù)氐乃Y源和水環(huán)境造成極大的負面影響，使黃淮海流域出現(xiàn)了水短缺和水環(huán)境惡化的雙重危機。

《建議》指出“工業(yè)改組改造和結構優(yōu)化升級，是經濟結構戰(zhàn)略性調整的一項十分緊迫的任務”，這點對北方地區(qū)尤其重要，“十五”期間要堅持以市場為導向，以技術進步為支撐，大力調整產業(yè)結構，對現(xiàn)有的大耗水、重污染的企業(yè)進行改組改造和結構優(yōu)化升級。對國家重點骨干大企業(yè)、產品市場前景好的傳統(tǒng)產業(yè)要用先進技術進行改造，優(yōu)化產品結構，提高產品質量，節(jié)能降耗，減少污染；對一些設備技術落后，產品銷路不好的老企業(yè)，堅決進行關閉或轉產，因地制宜發(fā)展用水量少、污染少的替代產業(yè)。今后北方缺水地區(qū)經濟發(fā)展在選擇發(fā)展產業(yè)和工業(yè)行業(yè)、新建工業(yè)的布局等方面，都要充分考慮當?shù)厮Y源條件的承受能力，協(xié)調好經濟與水資源、環(huán)境的關系。

二狠抓節(jié)約用水提高用水效率

１．節(jié)水需要提高人們的認知程度，調動全民的積極性

目前，北方地區(qū)缺水與浪費水的現(xiàn)象并存。在地方政府領導為缺水嚴重，因缺水造成經濟損失而坐立不安的同時，又對普遍存在用水浪費和效率低下的現(xiàn)象顯得缺少良策 原因何在？筆者認為原因之一就是人們珍惜水資源、保護水環(huán)境的意識淡薄，缺乏水資源短缺的危機感。

因此，推動節(jié)水必須全民動員，要有群眾的廣泛參與，調動全社會的積極性。要利用一切可利用的途徑進行宣傳教育工作，一方面使群眾都能了解為什么要節(jié)約用水，了解水資源循環(huán)再生的原理，為什么要保護水環(huán)境的道理，另一方面地方政府要組織群眾參與有關決策，如采取聽證會的形式，群策群力，只有提高群眾對水資源的認知能力，建立起水資源危機意識，才能真正做到將節(jié)約用水變成人們從事各項社會活動的行為準則。

２．建立節(jié)約用水、提高用水效率的有效機制

目前，我國經濟和社會活動中，用水不合理、用水浪費、用水效率低下的現(xiàn)象普遍存在。要改變這種狀況，必須建立相應的有效的制約機制，規(guī)范人們從事各項活動的用水行為，確保切實做到合理用水、節(jié)約用水，提高用水效率。建立有效的節(jié)水機制需要法律、政策、行政和經濟等多方面的有機配合，協(xié)同一致。

１強化節(jié)水法制。建議《水法》第一章總則原第七條“國家實行計劃用水，厲行節(jié)約用水”修改為“我國是缺水國家，節(jié)約用水，提高用水效率，保護水源是每位公民的責任和義務。節(jié)約用水，建設節(jié)水型農業(yè)、節(jié)水型工業(yè)、節(jié)水型社會是基本國策。各級政府應組織調動公民節(jié)約用水的積極性，加強節(jié)約用水管理。”另外，在第四章用水管理中，也應增加節(jié)約用水和提高用水效率的內容。

２利用政策和經濟手段促進節(jié)水，提高用水效率。國家和各級政府制定各項政策時都要注意到有利于節(jié)水，有利于提高用水效率。對原材料工業(yè)實施調整結構政策，改造或關閉技術落后、浪費資源、污染嚴重的“五小”企業(yè)就有利于節(jié)約用水，保護水環(huán)境。大幅度提高城市和工業(yè)用水的水價，計劃用水，定額管理，超額用水加價的政策，就是促進節(jié)水，提高用水效率的最有效的經濟政策和措施。對城市居民實行征收污水處理費的政策，既有利于節(jié)水，也有利于減少污水排放量和處理污水的費用。

３強化用水的行政管理。用水的行政管理包括宏觀管理和微觀管理兩部分。國家級的水行政主管部門主要是進行宏觀的用水管理，如編制全國和流域的水資源利用規(guī)劃；對主要江河湖泊水資源進行優(yōu)化配置；制定用水有關政策和用水計劃；代表國家進行水的產權和使用權管理；協(xié)調流域間用水關系和主要矛盾，以及處理重大水事糾紛。地方各級水行政管理部門要強化用水的微觀管理職能，理順關系，建立統(tǒng)一的水管理體制，利用高新技術提高管理水平，將用水管理工作真正落到實處。用水的微觀管理是用水管理的最重要環(huán)節(jié)，承上啟下，關系復雜，任務繁瑣，矛盾和困難較多，急需培養(yǎng)一批精通業(yè)務，有創(chuàng)新和開拓精神，責任感強的管理干部隊伍。

二、關于南水北調工程有關問題的幾點看法

《建議》提到要“加緊南水北調工程的前期工作，盡早開工建設”，這是為了緩解北方地區(qū)缺水矛盾采取的工程措施。國務院還召開了南水北調工程座談會，朱基總理在會上強調必須正確認識和處理實施南水北調工程同節(jié)水、治理水污染和保護生態(tài)環(huán)境的關系，務必做到先節(jié)水后調水，先治污后通水，先環(huán)保后用水，南水北調工程的規(guī)劃和實施要建立在節(jié)水、治污和生態(tài)環(huán)境保護的基礎上。在學習《建議》和總理講話的基礎上，對實施南水北調工程有關問題談以下幾點個人看法。

一關于南水北調工程規(guī)模問題

目前，正在進行的研究確定調水工程規(guī)模和分期實施方案是非常必要的，根據(jù)客觀條件的改變調整以前規(guī)劃的調水規(guī)模是情理之中的。早期南水北調工程規(guī)劃的調水規(guī)模較大，其原因是多方面的。一是當時除了考慮工業(yè)和城市發(fā)展需水外，還考慮利用北方地區(qū)豐富的耕地資源，擴大灌溉面積增產糧食，農業(yè)用水量占較大比重；二是在計劃經濟體制下，大型水利工程建設都是國家投資，供水不計成本，投資不講經濟效益，導致用水定額偏高，預測需水量偏大。

大幅度提高城市和工業(yè)用水的水價，狠抓節(jié)水是國家的既定方針。因此，編制南水北調工程規(guī)劃，必須遵循社會主義市場經濟規(guī)律，在節(jié)約用水的前提下正確預測調水的市場需求量，確定合理的調水規(guī)模。調水工程的規(guī)模與水市場需求狀況密切相關，而水市場的大小又與節(jié)水程度、水價高低有直接關系。確定調水工程規(guī)模要充分估計到節(jié)水對水市場需求產生的影響，要考慮調水的水價較高對水市場需求的影響。

從對水價承受能力的角度考慮，調水工程的水市場主體應是城市生活、商業(yè)用水、工業(yè)用水、城郊的高效設施農業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)用水以及部分經濟作物灌溉用水。主要用水戶的特點是用水量基本穩(wěn)定，要求供水的保證率高，水質好。一般的種植業(yè)難以承受調水的高水價，灌溉用水應主要利用當?shù)厮Y源，在遇到特大旱年需要進行農業(yè)應急補水救災時，可由國家或地方政府從救災款中出資補助水價差額�；谝陨峡紤]，調水規(guī)模有可能比早期規(guī)劃規(guī)模要小得多。

由于影響北方水市場需求量的因素十分復雜，預測與實際可能出現(xiàn)較大偏差，工程采取分期實施對減小投資壓力，減少投資風險是較為適宜的措施。

二關于南水北調工程建設投資和供水價格

水價是確定南水北調工程規(guī)模的核心問題，但水價計算又與工程性質、投資籌措方式和運行機制有關。據(jù)國務院國發(fā)〖１９９７〗３５號文印發(fā)的《水利產業(yè)政策》，水利項目根據(jù)其功能與作用分為甲、乙兩類。南水北調工程的主要任務是供水，應屬以經濟效益為主，兼有一定社會效益的乙類項目。目前，關于南水北調工程性質問題的爭論較多，有多種意見。筆者認為南水北調工程是國家在較大范圍內進行跨流域水資源優(yōu)化配置的重大戰(zhàn)略性工程，它關系到國家經濟社會可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善，也關系到子孫后代的長遠利益，從這個角度看該項目不同于一般的供水工程，具有較強的社會公益性，項目建設應不以盈利為主要目標，但項目建設與運行管理要遵循社會主義市場經濟規(guī)律，追求經濟、社會和環(huán)境的最佳綜合效益。

南水北調工程建設總投資包括主體工程投資和配套工程投資兩部分。主體工程建議采取多元化投資方式，主要籌資途徑有中央政府、地方政府，受益的國有或集體企業(yè)集團等方面投資，以及利用銀行貸款。中央投資的來源包括中央財政預算內的基建投資、特別國債資金和中央水利建設基金。地方政府投資來源主要是地方財政預算的基建投資、轉貸的特別國債資金、地方水利建設基金等。

建議“十五”期間中央增發(fā)特別國債用于南水北調工程建設，提高現(xiàn)行水利基金提取比例，同時建立南水北調工程建設基金�；饋碓粗饕獊碜哉{水受益區(qū)大幅度全面提高水價，工業(yè)和居民每立方米用水價要平均增加０．５元以上，提價增收部分的５０％用于主體工程建設，５０％用于地方配套工程建設。

調水工程供水價格的定位應以實現(xiàn)微利經營為目標。還貸期的水價核算應包括供水成本、貸款還本付息和獲得合理微利（免繳納稅金）為原則，分段核算干渠各分水口門的供水成本和水價。利用銀行貸款的比重對調水的供水水價影響較大，貸款比重大，水價就越高，貸款比重占總投資的２０％～３０％為宜。

三關于南水北調工程建設和運行管理體制問題

南水北調工程建設和建成后的運營管理機制，應符合社會主義市場經濟體制的要求，首先要有明確的工程責任主體，對項目的建設和運營全過程負責，并承擔風險。實行法人責任制和資本金制度，企業(yè)化經營，工程建設要嚴格執(zhí)行招投標制度。

南水北調三條線情況有較大差異，建設和運行管理體制也應有所區(qū)別。如東線調水是在江蘇省現(xiàn)有江水北調工程的基礎上的擴建和延伸江蘇省的江水北調工程除供水外，還具有防洪、除澇、航運等多種功能，調度十分復雜。從現(xiàn)狀出發(fā)東線工程采用分段建設和分段經營管理的方式有利于協(xié)調省際間的利益關系。江蘇省在目前蘇北供水局的基礎上組建引江供水股份有限責任公司，負責省內引水工程的建設、維護、管理調度，并按簽訂的售水合同向北方地區(qū)山東、河北、天津供水。成立東線北方股份有限責任公司，負責南四湖各口門調度管理，及其以北輸水干線建設和管理，以合同方式從江蘇省買水，向山東、河北、天津售水。成立山東省江水股份有限責任公司，企業(yè)化經營，負責東平湖青龍閘以東的引水線路建設和供水的經營管理，與東線股份有限責任公司簽訂購水合同，并向省內膠東半島各市供水。同樣，對于中線調水工程可考慮成立中線江水股份有限責任公司，負責中線主體工程的建設和向各省市供水的經營管理。河南、河北、天津、北京用水要分別成立�。熓校犞芯�江水股份有限責任公司，負責本�。熓校牭睦媒呐涮坠こ探ㄔO、江水的購入和經銷。

調水工程建設采用多元化投資方式，工程運行管理是企業(yè)化經營，公司為獨立法人主體，實行董事會領導下的總經理負責制。東線北方股份有限責任公司和中線江水股份有限責任公司均由國家控股，便于國家進行宏觀管理和調控。

四關于南水北調工程項目的風險問題

南水北調工程建設除存在著一般工程具有的風險外，還存在著特殊的風險，需要認真研究，采取對策減少風險損失。

１．市場風險

調水工程市場風險是指工程建成后有可能出現(xiàn)調水賣不出去的風險。出現(xiàn)風險的可能因素有因需水預測偏大，工程規(guī)模超過實際需要；受水區(qū)遇豐水年當?shù)厮Y源已滿足需要；用水�。熥灾螀^(qū)、直轄市的配套工程因多種原因沒完成，用水量較長時期內達不到計劃用水指標；水價較高，用戶采取其他較經濟的替代措施減少用水量；水質達不到合同要求，用戶拒絕認購。

２．工程風險

中線調水工程的水源是漢江上的丹江口水庫，分析海河和漢江流域的水文資料在７０年中出現(xiàn) １１年同枯年份，這表明中線工程存在華北出現(xiàn)枯水年急需補水時，而漢江無水可調的風險。另外，中線工程沿線的調蓄庫容較小，輸水線路長，存在供水安全的風險。

東線工程利用河道引水，存在水質污染的風險�；春恿饔虻奈廴局卫碚谶M行中，海河流域污染治理工作也將全面展開。但是，即使在治污達標以后通水，東線工程供水仍然存在發(fā)生意外污染事故的水污染風險。

由于南水北調工程是國家在較大范圍內進行水資源優(yōu)化配置的重大舉措，它涉及到國家與地方之間、省際間、部門間的利益調整和再分配，由此引發(fā)的各種矛盾錯綜復雜。目前進行的南水北調工程規(guī)劃編制工作，必須以國家利益和全民利益最佳為準繩協(xié)調各方面的矛盾，但也必需看到協(xié)調工作的難度是很大的，有高層次領導機構參與重大問題協(xié)調工作是必要的。建議國務院有關部門盡早研究實施南水北調工程與進一步優(yōu)化黃河水使用方案問題，盡早研究確定使用引江水與引黃水在價格上存在的巨大差別問題，以利于實現(xiàn)北方地區(qū)水資源的優(yōu)化利用，協(xié)調解決各種矛盾。

作者為國家計劃發(fā)展委員會宏觀經濟研究院研究員