交通運(yùn)輸部2011年第5號(hào)令解讀
字號(hào)：T|T 2011年02月24日09:57
· 《規(guī)定》出臺(tái)的背景 1999年，為了在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范水上水下施工作業(yè)行為，加強(qiáng)通航安全管理，原交通部頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)水上水下施工作業(yè)通航安全管理規(guī)定》，對(duì)于保障通航安全和施工作業(yè)?
《規(guī)定》出臺(tái)的背景
1999年，為了在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范水上水下施工作業(yè)行為，加強(qiáng)通航安全管理，原交通部頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)水上水下施工作業(yè)通航安全管理規(guī)定》，對(duì)于保障通航安全和施工作業(yè)安全、保護(hù)有限的通航環(huán)境資源起到了積極作用。但隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，4號(hào)令的實(shí)施也顯現(xiàn)了諸多不適應(yīng)。
一是在適用范圍方面的不適應(yīng)。隨著我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加快長(zhǎng)江等內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，在國(guó)家管轄海域、內(nèi)河通航水域或岸線上從事水上水下工程建設(shè)越來(lái)越多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十一五”期，平均每天約30項(xiàng)，尤其是蘇通長(zhǎng)江大橋、港珠澳大橋等特大型水上水下工程的開(kāi)工建設(shè)，施工作業(yè)在數(shù)量、規(guī)模、周期上都呈大幅增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。特別是青島奧帆賽、上海世博會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)等大型水上活動(dòng)和體育賽事頻繁舉辦，活動(dòng)規(guī)模與社會(huì)影響較大，參與人數(shù)人眾多，水上水下活動(dòng)與通航安全之間矛盾越來(lái)越突出，主要調(diào)整“水上水下施工作業(yè)”的4號(hào)令已不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需求。
二是在通航資源綜合利用上的不適應(yīng)。近幾年來(lái)，橋梁、港口等大型涉水工程建設(shè)掀起新熱潮，如長(zhǎng)江上即將建成的大橋?qū)⑦_(dá)76座。與此同時(shí)，這些涉水工程的建設(shè)或多或少占用通航水域資源，工程建成運(yùn)行與船舶通航安全的矛盾日益突出，如大橋建成后，通航尺度受限，新港口建成，但錨地水域域嚴(yán)重不足等等。涉水工程建設(shè)需要統(tǒng)籌考慮城市建設(shè)、港口規(guī)劃、航道和航運(yùn)發(fā)展等，按照4號(hào)令的規(guī)定，海事部門在涉水工程立項(xiàng)階段、竣工驗(yàn)收階段的參與度和決定權(quán)均明顯不足，已不能適應(yīng)涉水工程建設(shè)過(guò)程中的通航資源綜合利用的需求。
三是在推動(dòng)建設(shè)單位、施工單位、以及主辦單位落實(shí)安全主體責(zé)任上的不適應(yīng)。涉水工程的建設(shè)，帶來(lái)了諸多安全隱患，但部分工程建成后卻存在管理主體不明、安全責(zé)任制落實(shí)不到位的情況，如一些大橋，建成后就存在管理多頭或管理主體不明的情況，導(dǎo)致安全隱患難以整改到位。廣東“6.15”事故以來(lái)發(fā)生的多起船舶與大橋相撞事故，都不同程度地暴露了涉水工程建設(shè)與管理過(guò)程中安全主體責(zé)任不落實(shí)的問(wèn)題。
另外，隨著《安全生產(chǎn)法》、《行政許可法》等一批新的法律、法規(guī)的頒布實(shí)施，4號(hào)令也需要修改完善，以符合上位法的相關(guān)要求。
《規(guī)定》的頒布實(shí)施有何重要意義？
《規(guī)定》的頒布實(shí)施，是我國(guó)海事管理的一件大事，具有十分重要的意義，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
一是有利于保障通航安全�！兑�(guī)定》的實(shí)施，將對(duì)水上水下活動(dòng)行為進(jìn)行規(guī)范，最大程度消除施工、建設(shè)和有關(guān)活動(dòng)中的矛盾，對(duì)通航安全起到重要保護(hù)作用，對(duì)航運(yùn)事業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到積極地推動(dòng)作用。
二是有利于保護(hù)通航環(huán)境資源。《規(guī)定》明確主管機(jī)關(guān)在工程立項(xiàng)階段、施工階段、竣工驗(yàn)收階段的管理方式和要求，通過(guò)通航安全影響審查、通航安全評(píng)估、通航安全報(bào)告等方式和手段，科學(xué)查找、防范風(fēng)險(xiǎn)，將有利于最大限度提升通航資源的綜合有效利用。
三是有利于規(guī)范管理�！兑�(guī)定》明確了水上水下活動(dòng)許可、報(bào)備、實(shí)施等事項(xiàng)的條件和程序，同時(shí)也規(guī)范了海事管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，將有利于規(guī)范水上水下活動(dòng)行為，維護(hù)良好通航環(huán)境和通航秩序。
《規(guī)定》的適用范圍如何規(guī)定？
《規(guī)定》的適用范圍為“中華人民共和國(guó)內(nèi)河通航水域或者岸線上和國(guó)家管轄海域影響通航安全的水上水下活動(dòng)”，并采用列舉法對(duì)水上水下活動(dòng)進(jìn)行了界定，主要包括三類：一是工程建設(shè)涉及到的水上水下施工作業(yè)活動(dòng)，包括勘探、采掘、爆破；構(gòu)筑、設(shè)置、維修、拆除水上水下構(gòu)筑物或者設(shè)施；架設(shè)橋梁、索道；鋪設(shè)、檢修、拆除水上水下電纜或者管道；設(shè)置系船浮筒、浮躉、纜樁等設(shè)施；航道建設(shè)，航道、碼頭前沿水域疏浚；二是有礙航行安全的其他水上水下活動(dòng)，包括打撈沉船、沉物、科學(xué)調(diào)查等；三是群眾性水上水下活動(dòng)，包括大型群眾性活動(dòng)、體育比賽等。理解適用《規(guī)定》的適用范圍，主要是看該水上水下活動(dòng)是否對(duì)通航安全構(gòu)成永久性或臨時(shí)性影響。
《規(guī)定》有哪些新特點(diǎn)？
4號(hào)令主要從水上水下施工作業(yè)的范圍、施工作業(yè)許可、施工作業(yè)的監(jiān)督管理等方面進(jìn)行了規(guī)定。與4號(hào)令相比，《規(guī)定》主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
一是擴(kuò)大了適用范圍。將4號(hào)令的水上水下施工作業(yè)活動(dòng)，擴(kuò)大為水上水下活動(dòng)，將大型群眾性活動(dòng)、體育賽事、其他有礙通航安全的水上水下活動(dòng)納入調(diào)整范圍。同時(shí)明確了《規(guī)定》適用于內(nèi)河通航水域岸線上從事可能影響通航安全的水上水下活動(dòng)。
二是拓展了管理方式�！兑�(guī)定》在原許可證制度的基礎(chǔ)上，明確了涉水工程立項(xiàng)階段通航安全影響論證、施工期通航安全評(píng)估、竣工驗(yàn)收通航安全報(bào)告相關(guān)要求，實(shí)現(xiàn)了水上水下活動(dòng)通航安全事前、事中、事后的全過(guò)程管理，同時(shí)，在管理過(guò)程中引入了科研院校、設(shè)計(jì)單位，以及行業(yè)專家的科研、技術(shù)保障，在依法行政的同時(shí)，體現(xiàn)了科學(xué)管理。
三是突出了安全生產(chǎn)主體責(zé)任。《規(guī)定》明確了涉水工程業(yè)主單位、建設(shè)單位、施工單位和經(jīng)營(yíng)管理單位，水上水下活動(dòng)過(guò)程中施工單位和作業(yè)人員的安全責(zé)任和具體要求，也對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查要求予以了明確規(guī)定，基本覆蓋了水上水下活動(dòng)各個(gè)時(shí)期、各個(gè)主體，構(gòu)建了比較全面安全責(zé)任鏈。
《規(guī)定》有哪些主要內(nèi)容和要求？
水上水下活動(dòng)通航安全管理遵循安全第一、預(yù)防為主、方便群眾、依法管理的原則�！兑�(guī)定》的出臺(tái)，是為了維護(hù)水上交通秩序, 保障船舶航行、停泊和作業(yè)安全,保護(hù)水域環(huán)境�！兑�(guī)定》共三十九條，概括起來(lái)，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：
一是關(guān)于水上水下活動(dòng)行政許可。第一，從事水上水下活動(dòng)，應(yīng)依據(jù)《海事行政許可條件規(guī)定》的條件，向活動(dòng)所在地的海事管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理《水上水下活動(dòng)許可證》，申請(qǐng)?jiān)O(shè)置安全作業(yè)區(qū)，可以在申請(qǐng)?jiān)S可證時(shí)一并提出。第二，許可證的有效期由海事管理機(jī)構(gòu)根據(jù)活動(dòng)的期限及水域環(huán)境的特點(diǎn)確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)三年。第三，許可證上注明的船舶發(fā)生變更的，應(yīng)辦理變更手續(xù)。許可證上注明的施工作業(yè)的單位、活動(dòng)內(nèi)容、水域發(fā)生變更的，應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)?jiān)S可證。第四，發(fā)生涉水工程及其設(shè)施中止、三個(gè)月以上不開(kāi)工、提前完工等情形時(shí)，應(yīng)及時(shí)海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告，并辦理許可證注銷。
二是關(guān)于通航安全影響論證評(píng)估制度。按照國(guó)家規(guī)定需要立項(xiàng)的對(duì)通航安全可能產(chǎn)生影響的涉水工程，在工程立項(xiàng)前交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)組織通航安全影響論證審查，論證審查意見(jiàn)作為工程立項(xiàng)審批的條件。水上水下活動(dòng)在建設(shè)期間或者活動(dòng)期間對(duì)通航安全、防治船舶污染可能構(gòu)成重大影響的，建設(shè)單位或者主辦單位應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)海事管理機(jī)構(gòu)水上水下活動(dòng)許可之前進(jìn)行通航安全評(píng)估。
三是關(guān)于水上水下活動(dòng)安全主體責(zé)任。第一，涉水工程有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)建立健全安全制度和管理體系，嚴(yán)格履行有關(guān)職責(zé)，落實(shí)通航安全評(píng)估以及活動(dòng)方案中提出的各項(xiàng)安全和防污染的措施。涉水工程應(yīng)當(dāng)確保水上交通安全設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用。涉水工程業(yè)主單位、經(jīng)營(yíng)管理單位，應(yīng)當(dāng)保證工程試運(yùn)行期、竣工后的水上交通安全。第二，施工作業(yè)船舶應(yīng)具備相應(yīng)的安全標(biāo)準(zhǔn)和條件，施工單位和作業(yè)人員應(yīng)當(dāng)遵守按規(guī)定進(jìn)行作業(yè)，遵守有關(guān)水上交通安全和防治污染的相關(guān)規(guī)定，設(shè)置安全作業(yè)區(qū)的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置安全警示標(biāo)志和配備必要的安全設(shè)施，做好協(xié)調(diào)工作。第三，對(duì)水上水下活動(dòng)產(chǎn)生的障礙物、遺留物，建設(shè)單位或者主辦單位應(yīng)及時(shí)報(bào)告并按有關(guān)規(guī)定及時(shí)清除。第四，水上水下活動(dòng)完成后，應(yīng)當(dāng)向海事管理機(jī)構(gòu)提交通航安全報(bào)告，以便及時(shí)核查并做出相應(yīng)處理。
四是關(guān)于水上水下活動(dòng)的監(jiān)督檢查。海事管理機(jī)構(gòu)在對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查時(shí)，有關(guān)單位和人員應(yīng)當(dāng)予以配合。發(fā)生自然條件、水域環(huán)境危及施工安全的情形，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止施工作業(yè)，并采取防范措施。對(duì)未履行安全管理主體責(zé)任、施工作業(yè)船舶不符合安全標(biāo)準(zhǔn)等情形，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正�！兑�(guī)定》還要求海事管理機(jī)構(gòu)建立涉水工程施工單位水上交通安全誠(chéng)信制度和獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)違章行為及時(shí)通告。
五是法律責(zé)任。第一，對(duì)以欺騙或其他不正當(dāng)手段取得許可證的，撤銷許可，注銷許可證；對(duì)未經(jīng)許可、許可證失效、涂改許可證、未按規(guī)定報(bào)備四種情形應(yīng)責(zé)令停止施工作業(yè)，對(duì)違反航行通（警）告管理行為的，責(zé)令改正，對(duì)以上違法行為還可處罰款。第二，對(duì)未經(jīng)許可擅自構(gòu)筑、設(shè)置水上水下建筑物或設(shè)施的,禁止任何船舶進(jìn)行靠泊作業(yè)。影響通航環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令構(gòu)筑、設(shè)置者限期搬遷或拆除，搬遷或拆除的有關(guān)費(fèi)用由構(gòu)筑、設(shè)置者自行承擔(dān)。第三，對(duì)未妥善處理有礙航行和作業(yè)安全隱患并按照海事管理機(jī)構(gòu)的要求采取相應(yīng)措施的，責(zé)令改正并處相應(yīng)罰款。
