摘要：利用奧爾森的集體行動理論分析中國的農村水環(huán)境治理問題。結果表明，農村水環(huán)境治理作為一種公共物品，需要村民、企業(yè)、地方政府的共同參與，但各主體在行動中為了實現(xiàn)各自的利益都出現(xiàn)了“搭便車”的行為。實現(xiàn)農村水環(huán)境的有效治理，需要建立完善的公眾參與激勵機制、企業(yè)激勵機制、地方政府激勵機制，克服各治理主體的“搭便車”行為，增強主體參與農村水污染治理的意識和行動能力，實現(xiàn)農村水環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
關鍵詞：農村水環(huán)境;治理;集體行動;選擇性激勵
水資源是人類賴以生存的生命基礎。農村水環(huán)境是中國江河水系的重要組成部分，也是廣大農民生活和生產不可或缺的物質基礎。隨著農村居民生活水平的提高，化肥農藥的廣泛使用以及企業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，隨之產生的農村生活、生產污水以及企業(yè)排污現(xiàn)象嚴重危害了農村水環(huán)境。黨的十九大報告明確提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持“生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”的文明發(fā)展之路，建設美麗中國。生態(tài)環(huán)境優(yōu)化是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、建設美麗中國的重要一環(huán)。研究村民、企業(yè)、地方政府等治理主體在農村水環(huán)境治理集體行動中存在的問題，采取有效措施激勵治理主體的治理行為，使各治理主體積極參與到農村水環(huán)境的治理行動中，對改善農村水環(huán)境狀況具有重要意義。
1 農村水污染治理的緊迫性
中國農村水環(huán)境狀況不容樂觀。根據2018年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，全國地表水水質監(jiān)測的點位中，I類、II類、III類占71%，劣V類占6.7%;七大流域內，遼河流域和海河流域污染最為嚴重。地下水水質狀況更加惡劣，在國家級地下水監(jiān)測點中，I類、II類、III類水質僅占13.8%，IV類占70.7%，V類占比達到了15.5%，除了錳、鐵、濁度、氯化物、“三氮”等指標超標外，部分點位鉛、鋅、砷、汞、六價鉻等危害極大的重金屬超標[1]。根據中國的水質標準，劣V類除了生態(tài)調節(jié)功能，并不能為人類所使用。在農村地區(qū)，由于水處理系統(tǒng)不完善，農民的生活和生產大多直接使用地表水和地下水，嚴峻的水污染狀況危害了農村地區(qū)人民的安全。據調查顯示，農村約有2.27億人口存在飲用水不安全問題[2]，農村水環(huán)境治理刻不容緩。
2 集體行動的邏輯
傳統(tǒng)的集體理論認為，一個組織（或者集團）中的成員都有意識或無意識地采取有利于組織目標實現(xiàn)的行為。奧爾森[3]則以“理性經濟人”假設貫穿他的理論，認為集團中的成員“顯然也擁有不同于組織或集團中其他人的純粹的個人利益”，強烈的個人理性使個體成員更關注自己的收益，爭取自身利益，在面對集體利益的時候，理性的個體不會積極參與集體行動以實現(xiàn)共同利益，因此出現(xiàn)了集體行動中個體成員“搭便車”的現(xiàn)象。個體成員選擇“搭便車”主要有2個原因，一是集團中成員共同利益可以看作是一種公共物品，因此集團的共同利益就具備了非競爭性和非排他性的特點，共同利益得到滿足意味著向集團提供了一個公共產品，集團中的成員不論是否付出成本都能夠分享收益。二是由于個人利益與集團利益在某些程度存在重疊，必然會有成員采取行動，當他們發(fā)現(xiàn)不參與集體行動的其他成員同樣能享受收益，而自己支付的成本卻高于收益，就會降低他們行動的動力，最終停止為獲取共同利益而支付成本。個人理性的支配下的“搭便車”行為，會導致集體行動的困境。
奧爾森認為集體行動能在多大程度上獲取集體利益，與集團的規(guī)模有關。小集團中成員數(shù)量較少，個體成員通過集體行動獲取的收益在集團總收益中的占比較大，個體成員收益高于支付的成本，因此小集團中的成員能夠自發(fā)參與集體行動、提供集體物品，但小集團中也只能提供低于最優(yōu)水平的集體物品。隨著集團規(guī)模的增大，集體行動的成本提高，而增進集體利益所獲得的收益減少，帕累托最優(yōu)就越難實現(xiàn)。奧爾森通過對大集團和小集團中成員行動進行分析，得出了“集團越大就越不可能去增進它們的共同利益”[3]這一結論。 為解決集體行動中的“搭便車”行為，奧爾森提出要建立一種“選擇性激勵”，主要內容分為2個方面，一是獎勵手段，通過提供積極誘因來引導集團成員的行為，獎勵作為推動成員追求共同利益的誘因，對積極支付集體物品成本、參與組織目標實現(xiàn)行動的組織成員給予一定的補償，使其收益超過參與實現(xiàn)組織目標所支付的成本。二是懲罰手段，以強制性措施來刺激集團成員的行為，通過某些手段，增加成員“搭便車”的成本，以此來激勵個體成員采取行動。“選擇性激勵”可以是經濟手段，包括獎勵性工資、福利等，也可以是聲望、名譽等非經濟手段。采用這種排他的激勵方式，將在組織行動中采取積極態(tài)度和消極態(tài)度的人加以區(qū)分，做到賞罰分明。奧爾森提出的“選擇性激勵”，將滿足私人利益的動機轉化為增進共同利益的集體行為，實際上是改變集團中成員提供集體物品投入與產出的比率，解決集體行動中的不作為和“搭便車”行為，使集團內的成員都能夠參與共同目標實現(xiàn)的行動。
3 基于集體行動理論的農村水環(huán)境治理困境研究
從農村水環(huán)境的性質上來看，它是一種公共物品，具有消費的非競爭性和非排他性。農村水環(huán)境治理也可以看作是一種公共物品，其非競爭性體現(xiàn)在流域內的任何主體享受水環(huán)境優(yōu)化帶來好處的同時，都不會影響其他主體的消費;非排他性體現(xiàn)在流域內的所有主體都可以平等享受水環(huán)境治理后帶來的收益，即使是不付費的成員也不能被排除在外。因此從奧爾森集體行動的視角來分析農村水環(huán)境治理，不難看出其中存在的集體行動的困境，農村水環(huán)境治理帶來的生態(tài)改善等效應是各個主體追尋的集體利益，但是由于農村水環(huán)境治理的公共物品屬性，村民、企業(yè)、政府等主體面對水環(huán)境破壞，處于觀望和猶豫不決的狀態(tài)，企圖通過“搭便車”的方式來獲得利益，而不是積極履行自己在農村水環(huán)境治理中的職責。
3.1 村民在水環(huán)境治理中的“搭便車”行為
村民在農村水環(huán)境治理中有著多重的角色，他們既是農村水環(huán)境的受益者、破壞者，也是治理者、維護者。村民只有充分認識到良好的農村水環(huán)境的重要性、水污染后果的嚴重性，積極保護、治理農村水環(huán)境，維護自己的生存權益，才能有效推動農村水環(huán)境的改善。在農村水環(huán)境治理過程中，村民群體是一個人數(shù)眾多的大集團，在這個“大集團”中良好的水生態(tài)環(huán)境與每個人都息息相關，是所有人追求的共同利益。村民個體作為“理性經濟人”，尋求實現(xiàn)自身收益的最大化，會做出有利于自己的行為選擇，他們認為即使自己不參與水環(huán)境的治理，也可以從其他村民或者是政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的環(huán)保行為中獲得好處。因此在農村水環(huán)境治理中，大多村民都存在“搭便車”的行為。根據黃森慰等[4]一項關于農村環(huán)境治理中村民參與意愿和參與度的調查顯示，被調查的村民中有86.7%的人表示沒有參加過水環(huán)境治理工作，可見村民在農村水環(huán)境治理中很少會采取行動。
村民在水環(huán)境治理中“搭便車”主要體現(xiàn)在2個方面。一方面，村民作為農村水資源的直接受益者，依靠水源灌溉作物、維持生活的同時，產生大量生活垃圾、生活污水、化肥農藥農膜、人畜糞便。村民為了獲取利益最大化，采取犧牲生態(tài)利益而滿足自己的利益，例如為了自身方便把村中的池塘、河流視為排污場所，將未經處理的生活污水、糞便等排入水體中;為降低耕作成本使用強效化肥，加劇了水體污染;為減少不必要的經濟支出，寧可破壞生態(tài)環(huán)境也不愿采取環(huán)保的生產生活方式，這些行為都對農村水環(huán)境造成了破壞。另一方面，大多數(shù)村民在面對農村水環(huán)境的破壞行為時，會選擇忍氣吞聲，采取觀望的態(tài)度，只要他人的行為不危及到自己的利益，便置之事外，任由破壞水環(huán)境的行為發(fā)展下去。這種“搭便車”的心態(tài)，加之知識水平、政治環(huán)境等條件的限制，村民對于農村水環(huán)境治理的參與意識普遍不高，最終導致了集體行動的失敗。
3.2 企業(yè)在農村水環(huán)境治理中的“搭便車”行為
企業(yè)在推動農村經濟發(fā)展和促進就業(yè)中發(fā)揮了重要的作用，是推動農村經濟發(fā)展的動力之一，但企業(yè)生產排污對農村的整體生態(tài)環(huán)境造成破壞。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展以及城市生態(tài)環(huán)境管理的不斷加強，大量高能耗、高污染企業(yè)搬到農村。部分企業(yè)缺乏水環(huán)境保護意識和污水處理設備，或企業(yè)從利益出發(fā)，工業(yè)污水不經處理直接排放到農村的池塘河道中，嚴重污染農村的水環(huán)境，對廣大農民的生產、生活以及農村經濟的發(fā)展產生不利影響。
企業(yè)的生產排污是農村水環(huán)境污染物的主要來源之一，按照“誰污染誰治理”的原則，企業(yè)作為農村水環(huán)境的破壞者應當承擔農村水環(huán)境治理的責任。但是，實際上企業(yè)很少主動參與到農村水環(huán)境的治理中，往往也會選擇“搭便車”。首先，生產活動造成的水環(huán)境污染負外部效應并不由其單獨承擔，而是由與其處在同一個水環(huán)境的主體共同承擔，企業(yè)無需為自己的行為單獨付費，并且水污染對其造成的損失遠遠低于為其創(chuàng)造的利潤。其次，企業(yè)作為追求利潤的“經濟人”，其生產活動的最終目的是獲取經濟利益最大化。污水處理設備與技術的引入費用高昂，增加了生產成本，因此企業(yè)“更愿意采取隱瞞污染情況、經濟補償村民或尋租相關政府等方式避免檢查，也不會增加成本引入先進設備或技術進行水環(huán)境保護”[5]，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于企業(yè)規(guī)模小、設備簡單，加之環(huán)保意識薄弱，更加不愿在水環(huán)境保護中投入大量成本。同時，“搭便車”的心態(tài)使企業(yè)認為，即使嚴格遵守相關法律法規(guī)對污水進行凈化處理，其他企業(yè)不采取行動，自己的環(huán)保行為也是無用之功，農村水環(huán)境也不會得到改善。企業(yè)的“搭便車”心態(tài)使其缺乏農村水環(huán)境治理的動力，加劇農村水環(huán)境污染的同時，也制約企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
3.3 地方政府在農村水環(huán)境治理中的“搭便車”行為
地方政府作為公共產品和公共服務的提供者，對農村水資源的合理配置、使用、保護負有主要責任。運用政策性手段治理、規(guī)范各類水污染行為是地方政府的職責之一，政府在農村水環(huán)境治理中的首要目標是維護生態(tài)環(huán)境。地方政府可以看作是“理性經濟人”，各級政府、各個部門以及政府官員個人顯然擁有獨特的利益偏好，因此政府及其官員在水環(huán)境治理行動中的“自利性”行為難以避免。 在“理性經濟人”的驅使下，地方政府為滿足其利益采取“搭便車”的行為，不僅難以履行農村水環(huán)境的監(jiān)管和治理職能，反而在某些程度上成為農村水環(huán)境惡化的“幫兇”。首先，行政權力下放、分稅制改革，使地方政府擁有了更大的自主權和營利空間，同時以GDP為主要標準之一的政績考核指標形成了地方政府壓力體制[6]。在巨大的經濟效益和個人政績的誘惑下，企業(yè)的發(fā)展成為推動經濟發(fā)展的重要一環(huán)，甚至不惜以生態(tài)環(huán)境為代價，忽略社會責任和民生發(fā)展，對于那些高污染企業(yè)的違規(guī)排污行為視而不見，企圖通過企業(yè)帶動經濟發(fā)展以實現(xiàn)個人的政績目標，而對那些環(huán)境友好卻收益率低、投資回報周期長的企業(yè)缺乏發(fā)展的熱情。其次，地方政府的農村水污染治理的權力被分割、職能被分散，水污染治理涉及環(huán)保、水利、農業(yè)、林業(yè)等多個部門，缺乏統(tǒng)一的農村水污染治理部門或權力協(xié)調機制，部門之間職權分割不明，出現(xiàn)了“群龍治水”的現(xiàn)象。面對水環(huán)境污染問題，各個部門的職責和利益難以協(xié)調，為維護自己的利益相互扯皮推諉，互相觀望彼此的行動，企圖通過“搭便車”的方式逃避職責[7]。中國政府最基層的環(huán)保部門僅僅到縣級，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村未設立直接的環(huán)保機構，這就使環(huán)境治理與監(jiān)督在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級出現(xiàn)了真空現(xiàn)象，縣一級環(huán)保機構難以實現(xiàn)有效監(jiān)管，面對龐雜的基層水環(huán)境監(jiān)督和治理任務，往往采取“大事化小、小事化了”的態(tài)度。特別是在面對企業(yè)和農民的水環(huán)境沖突的時候，基層政府為逃避履行職能，利用農村的熟人社會，常常采取“和稀泥”的方式，而不按法律和政策的規(guī)定對企業(yè)采取處罰，更縱容了企業(yè)水環(huán)境污染行為。地方政府在農村水環(huán)境污染中的“搭便車”行為致使其在農村水環(huán)境污染治理中無法發(fā)揮其職能，導致農村水環(huán)境污染治理主體缺位。
4 基于集體行動理論的農村水環(huán)境治理困境對策研究
農村水環(huán)境治理中涉及村民、企業(yè)和地方政府，他們在集體行動中并不在乎共同利益的實現(xiàn)，農村水環(huán)境治理中的“搭便車”行為和機會主義使各個主體難以積極參與治理行動。奧爾森制定出“選擇性激勵”來治理集體行動中的“搭便車”行為，為行動中的個體提供動力機制。在中國農村水環(huán)境治理中“選擇性激勵”機制的缺乏是導致治理主體“搭便車”行為產生的主要原因。為推動農村生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，需要完善農村水環(huán)境治理的激勵機制，克服“搭便車”行為，提高村民、企業(yè)、地方政府參與農村水環(huán)境治理的行動積極性，增強各主體治理能力。
4.1 完善公眾參與激勵機制
村民是農村水環(huán)境的直接受益者，農村水環(huán)境的優(yōu)化離不開每個村民的行動。完善公眾參與激勵機制既要鼓勵村民的環(huán)保行為，又要加強對村民的不作為及環(huán)境破壞行為的處罰。
4.1.1 完善公眾參與的法律激勵機制 奧爾森認為法律是解決集體行動中“搭便車”行為最強有力的手段，但中國法律對于農民參與環(huán)境保護的規(guī)范尚不完善。2018年《環(huán)境保護法》將農業(yè)環(huán)境的保護納入法律范圍，對公眾參與環(huán)境保護的權利義務作出規(guī)定，但并未對公眾不積極履行環(huán)保義務的行為的法律后果進行明確規(guī)定。完善公眾參與的法律機制，一方面通過法律規(guī)范保障村民的知情權、參與權和補償權，使村民在參與農村水環(huán)境治理過程中有法可依;另一方面，以法律條文的形式對不履行環(huán)保義務的行為進行處罰，以罰款、拘留等法律懲處來震懾村民，激勵村民自覺履行保護農村水環(huán)境的義務，避免其采取“搭便車”行為。
4.1.2 落實保護性耕種補貼政策 發(fā)揮保護性耕作補貼在農村水環(huán)境治理和保護中的作用，完善與農村水環(huán)境相關的補償指標，對使用生態(tài)友好、保護水資源的耕作技術和生產行為進行經濟上的補貼，以個人利益的滿足推動個體參與集體目標實現(xiàn)的行為。
4.1.3 建立農村生態(tài)文明獎懲機制 發(fā)揮聲望、名譽等因素對村民的激勵作用，對保護農村水環(huán)境、積極參與農村水環(huán)境治理的村民給予表彰，對破壞農村水環(huán)境的行為通過公示、教育等形式給予處罰。利用獎懲機制，鼓勵村民檢舉揭發(fā)其他村民和企業(yè)破壞農村水環(huán)境的行為，監(jiān)督地方政府的治理行為，與破壞水環(huán)境污染的行為進行抗爭。
4.1.4 建立農村水環(huán)境自治組織 農村水環(huán)境自治組織打破了農村水環(huán)境治理中村民集體作為“大集團”行動的規(guī)模，實現(xiàn)了農村集體行動的“小規(guī)�；�”，提高了治理行為的有效性。村民以農村水環(huán)境自治組織為載體，實現(xiàn)共同利益的緊密聯(lián)結，通過組織形式開展宣傳教育活動，提高村民環(huán)保意識，進行環(huán)境抗爭行為，提高公眾參與影響力，以組織活動成果刺激村民參與水環(huán)境治理。
4.2 完善企業(yè)激勵機制
企業(yè)作為“經濟人”其最主要的目標是獲取經濟利益。克服企業(yè)的“搭便車”行為，既要依靠法律、政策手段對企業(yè)的行為進行規(guī)范，又要發(fā)揮經濟激勵手段對企業(yè)的行為進行刺激和引導。
4.2.1 完善企業(yè)水環(huán)境治理法律體系 當前中國農村水環(huán)境治理中，企業(yè)的違法成本遠遠高于遵守法律的成本�！端廴痉乐畏ā访鞔_規(guī)定了對不按固定排污、污水處理不達標的行為處罰標準，但處罰力度遠遠不夠，水污染處罰相關體系和標準還不夠完善。應建立全方位的水環(huán)境污染相關環(huán)保法律體系，包括企業(yè)水環(huán)境排放評價及標準、水環(huán)境監(jiān)督及執(zhí)法體系，提高企業(yè)水污染懲處力度，增加企業(yè)的違法成本。
4.2.2 建立企業(yè)水排污權交易制度 將排污權引入農村水環(huán)境的治理之中[8]，政府在農村流域一定范圍內確定排污的最大范圍，企業(yè)通過水排污權交易制度，實現(xiàn)排污額度的轉移。出售水排污權企業(yè)的水污染治理成本通過排污權交易得到經濟補償，降低企業(yè)污水治理成本，促使企業(yè)在經濟利益的激勵下，不斷完善排污技術，提高治水排污設備的使用率。購入水排污權的企業(yè)付出了排污成本，激勵企業(yè)對生產中的排污行為進行控制。排污所得的費用作為生態(tài)補償，轉移支付給水環(huán)境治理，最終實現(xiàn)流域內水資源優(yōu)化配置與利用[9-11]。
4.2.3 建立企業(yè)水環(huán)境信用體系 通過水環(huán)境信用體系將企業(yè)水環(huán)境保護的行為與企業(yè)信用聯(lián)系起來，以具有強制力的約束手段引導企業(yè)主體的水環(huán)境信用行為。信用體系影響企業(yè)信貸、補助領取、評先評優(yōu)，利用經濟利益與企業(yè)社會形象雙重因素激勵企業(yè)參與農村水污染治理。 4.2.4 完善稅收優(yōu)惠補貼政策 在水環(huán)境信用體系的基礎之上，對治污企業(yè)、環(huán)保創(chuàng)新性企業(yè)、生態(tài)友好型企業(yè)等積極承擔農村水污染治理職責的組織，給予稅收優(yōu)惠和補貼，在合理范圍內通過降低稅率、返還稅收、延長稅收期限等作為獎勵。
4.3 完善政府激勵機制
地方政府是農村水環(huán)境治理中最具權威性的主體，只有建立完善的地方政府激勵機制，克服地方政府“搭便車”行為，才能發(fā)揮政府在水環(huán)境治理行動中的主導作用[12]。
4.3.1 轉變官員考核模式 在對地方政府及官員的政績考核中，破除單純以經濟發(fā)展水平為指標的考核標準，將政府水環(huán)境治理成果作為衡量政績的重要指標之一，在水環(huán)境治理考核指標的激勵之下，將水環(huán)境利益轉變?yōu)椴块T利益、官員的個人利益，以促使政府官員轉變思想觀念，參與農村水環(huán)境治理的集體行動，在追求經濟利益的同時注重生態(tài)保護，推進農村經濟與水環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
4.3.2 建立完善的政府問責機制 在政績考核體系中建立完善的政府問責機制，對為發(fā)展經濟而不顧農村水環(huán)境治理行為的地方政府進行問責，避免出現(xiàn)損害農村水環(huán)境的盲目決策。約束在集體行動中態(tài)度消極的行為，嚴格處罰各個區(qū)域、各個層級的“搭便車”部門和官員。
4.3.3 建立水環(huán)境治理協(xié)調機制 面對農村水環(huán)境治理中環(huán)保、水利、農業(yè)、林業(yè)等部門之間相互觀望的“搭便車”行為，建立農村水環(huán)境治理協(xié)調機制，明確各部門在農村水環(huán)境治理中的職權范圍，協(xié)調各部門的行動，使政府能夠統(tǒng)一行使水環(huán)境治理的公共職能。
4.3.4 完善政府環(huán)保機構體系 面對農村水環(huán)境治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級環(huán)保機構缺失的現(xiàn)狀，建立完善的地方政府環(huán)保機構體系，加強政府自上而下的環(huán)境監(jiān)管能力。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立環(huán)保機構，委派專門人員，分區(qū)域對該鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個村的水環(huán)境問題進行管理，動員村民參與農村水環(huán)境的治理，建立完善的農村水環(huán)境治理體系。
5 結語
激勵機制的缺乏使得農村水環(huán)境治理中的村民、企業(yè)和地方政府等主體在集體行動中忽視公共利益而采取“搭便車”行為。本研究構建完善的農村水環(huán)境治理公眾參與激勵機制、企業(yè)激勵機制、政府激勵機制，克服治理主體的“搭便車”行為，激發(fā)村民、企業(yè)、地方政府在農村水環(huán)境污染治理中的活力，實現(xiàn)水環(huán)境治理的多元參與，打造美好的農村水環(huán)境，助力鄉(xiāng)村振興，建設美麗中國。
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