從上個(gè)世紀(jì)90年代后期開始，一些地方采取了用地置換，周轉(zhuǎn)，土地治理等辦法，利用存量建設(shè)用地，破解城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地突出的難題。
2004年10月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)）。文件提出：要鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。
從2005年開始部署開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，為了穩(wěn)妥推進(jìn)這項(xiàng)工作，相繼出臺(tái)了一系列關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見、管理辦法和其他規(guī)范性的文件，明確要求掛鉤試點(diǎn)工作要堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)行項(xiàng)目區(qū)管理，嚴(yán)格控制規(guī)模，嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)管，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，這五個(gè)方面的要求。