對城市土地開發(fā)規(guī)劃管理的探討
關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地開發(fā)；管理
0．前言
隨著城市建設(shè)的深入和速度的加快，如何建設(shè)富有地方特色、環(huán)境優(yōu)美、生產(chǎn)生活全面發(fā)展的城市，是關(guān)系到我國城市化進程速度與質(zhì)量的關(guān)鍵問題，特別在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的今天尤顯重要。而在城市中，城市中心作為城鎮(zhèn)生長與發(fā)展的極核和全鎮(zhèn)居民的活動重心和對外窗口，是城鎮(zhèn)建設(shè)的重中之重。
1、目前土地開發(fā)模式的分析
作為一座新興的工業(yè)城市，在城市建設(shè)方面只有短短幾十年的歷史，而在城市規(guī)劃管理方面的歷史則更短，因此無論是在城市的開發(fā)建設(shè)上還是在城市的規(guī)劃管理上，我們都還欠缺經(jīng)驗，還存在著許多的不足。作為一名從事過城市規(guī)劃設(shè)計的規(guī)劃管理者，我個人認為存在著以下的問題：
1.1、政府在土地的開發(fā)和有償使用中將收益甚少
據(jù)了解，政府在整個土地的征用過程中收取的費用一般大約為十幾萬元一畝，這個價格是相當?shù)土�，這就造成了一級土地市場和二級土地市場之間存在著巨額的利潤空間，而這部分巨額利潤大部分是由開發(fā)商獲得，作為土地所有者的政府則獲益甚少。這一點從我們政府經(jīng)過這么多年的城市開發(fā)建設(shè)，但土地方面的財政收入?yún)s無多少盈余就可見一斑。而屢見不鮮的地皮炒賣也可印證一級土地市場與二級土地市場之間存在著巨額的利潤空間。
1.2、大大小小的開發(fā)商對土地市場上巨額利潤的追逐，必然會造成城市土地開發(fā)上的遍地開花和各自為政，也會造成土地市場的不穩(wěn)定以及發(fā)生政府官員的“尋租”現(xiàn)象，滋生腐敗。
1.3、由于允許土地的自由出讓和轉(zhuǎn)讓，必然又造成城市已開發(fā)土地建設(shè)周期的延長，這一點從我們在上世紀九十年代初開發(fā)的十個小區(qū)至今還沒有一個能夠得到完善就可以知道了。這種狀況的直接后果是整個城市總是處在一種建設(shè)狀態(tài)當中，城市環(huán)境永遠難以得到徹底的改善。
1.4、由于開發(fā)商在征用土地后，往往自己不進行統(tǒng)一的開發(fā)建設(shè)，而是將地塊細分為小塊后出讓，因此其委托設(shè)計單位編制的詳細規(guī)劃方案往往缺乏針對性和可操作性，這一點可以從我們現(xiàn)實建成的小區(qū)與當時的規(guī)劃方案往往已大相徑庭得到印證。而其直接后果是城市的規(guī)劃與建設(shè)相脫節(jié)，城市的建設(shè)缺乏既定的方向和目標，城市的定位和城市的景觀設(shè)計無從談起。
1.5、現(xiàn)行開發(fā)模式帶來的城市已開發(fā)土地的分散建設(shè)，必然造成我們規(guī)劃管理上的極大困難，一方面我們進行規(guī)劃管理時面對的是形形色色的業(yè)主，另一方面不同時期的建設(shè)必然會帶來規(guī)劃尺度上的不同，比如在臨大街建筑后退紅線尺寸的控制問題上，過去我們按規(guī)劃后退得較少，現(xiàn)在我們希望通過多退來改善城市的景觀效果，卻往往受用地現(xiàn)狀的制約而難以實施，即使能多退但由于會損害業(yè)主的利益而阻力重重，業(yè)主也往往在這些問題上與我們糾纏不休，這就是為什么一直以來我們在規(guī)劃管理問題上總是存在著那么多的扯皮和人為干預的原因所在了。
2、建立新的土地開發(fā)模式的新思路
綜上所述，我們不難發(fā)現(xiàn)，之所以現(xiàn)行的土地開發(fā)模式存在種種弊端，不能適應(yīng)城市發(fā)展的需要，關(guān)鍵在于它違背了城市建設(shè)的兩大原則：一是“統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)”的原則；二是“開發(fā)一片、規(guī)劃一片、建成一片的滾動發(fā)展的原則”。也正因為如此，我們要改變舊的城市土地開發(fā)模式，建立新的開發(fā)模式，就必須遵循以上兩大原則。
首先政府應(yīng)盡快出臺政策，明確規(guī)定今后不再允許開發(fā)商將已開發(fā)的用地進行分散轉(zhuǎn)讓，而必須由開發(fā)商統(tǒng)一進行建設(shè)。對于已轉(zhuǎn)讓的土地，則規(guī)定其業(yè)主必須在一定的期限內(nèi)進行施工建設(shè)，否則政府將收回和重新拍賣，只有這樣才能保證已開發(fā)的各居住小區(qū)能盡快地得到完善，城市的整體居住環(huán)境質(zhì)量才能得以極大地提高。
其次政府應(yīng)盡快建立城市土地儲備制度，由政府委托機構(gòu)通過征用、收購、換地、轉(zhuǎn)制和到期回收等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來，并由政府或政府委托的機構(gòu)組織進行土地開發(fā)，并根據(jù)城市土地出讓年度計劃，有計劃地將土地投放市場。這一制度有著以下的優(yōu)越性：
1.政府壟斷土地一級市場，確保經(jīng)營性用地一律通過招標、拍賣方式出讓、出租，將大大地增加政府在土地有償使用方面的財政收入，從而改變政府在城市建設(shè)方面資金不足的被動局面，實現(xiàn)以地養(yǎng)城的目標。
2.政府掌握一定量的土地儲備，將大大提高政府對土地市場的調(diào)控能力，保障城市地價的平穩(wěn)性，防止地價的暴漲暴跌，促進土地市場的平穩(wěn)發(fā)展。
3.政府有足夠的土地儲備，則可在適當?shù)臅r候?qū)⒉糠滞恋赜脕頌榈褪杖氲木用窠ㄔ炱絻r住房，以實現(xiàn)政府“居者有其屋”的施政目標，這一點對于社會保障體系的建立和完善顯得尤其重要。
4.政府壟斷土地一級市場，將可保證城市交通、綠地、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)用地，并使政府在這些用地的使用上更加靈活和有效。
5.政府有計劃地向市場投放土地，將確保城市土地開發(fā)的有序進行，使城市建設(shè)真正走上循序漸進、滾動發(fā)展的良性軌道，避免城市建設(shè)的攤子鋪得過大，從而間接提高了城市各項基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的使用效率。
結(jié)合開發(fā)模式的轉(zhuǎn)變，政府在今后的工作中應(yīng)注意加強對一些信譽好、有實力的房產(chǎn)開發(fā)公司的扶持和培養(yǎng)，以期今后在小區(qū)的開發(fā)上能夠由一至兩個開發(fā)公司來進行統(tǒng)一的建設(shè)，實現(xiàn)小區(qū)各項技術(shù)指標的一步到位，確保城市建設(shè)目標的落實。
3、新的土地開發(fā)模式對規(guī)劃管理提出的新要求
相信按上述思路建立的新的城市土地開發(fā)模式，必定能給我們今后的城市規(guī)劃管理工作帶來極大的便利，使我們能夠從日常繁瑣的具體的工程建設(shè)項目的審批工作中解脫出來，從而將主要的精力放在加強對城市規(guī)劃問題的研究、城市規(guī)劃工作的宣傳以及對城市規(guī)劃方案的實施效果的監(jiān)督和跟蹤上去。而我在這里想提倡的城市規(guī)劃管理新思路也正是基于上述三方面的考慮。
1、加強對城市規(guī)劃問題的研究
對各類工程建設(shè)項目的審批只是我們城市規(guī)劃管理工作的一個方面，做好這方面的工作只是保障了城市工程建設(shè)項目的順利進行，但是加強對城市規(guī)劃問題的研究則是我們做好城市規(guī)劃管理工作以及城市建設(shè)工作的前提和保證。一直以來，我們在城市建設(shè)工作中習慣于“邊建邊管”,往往是在建設(shè)過程中遇到了問題或有建設(shè)上的需要時才去對問題加以研究和解決，這就造成了我們城市建設(shè)工作的不連貫，阻礙了城市的發(fā)展速度。況且，遇到了問題才匆忙中去尋找對策，往往也不能獲得最優(yōu)質(zhì)的方案，無形中也就影響了城市建設(shè)的水平和質(zhì)量。象我們目前正在研究的工業(yè)園區(qū)的建設(shè)工作以及城中村的改造工作就是例子之一。事實上，如果這兩項工作我們在一兩年前就加以了研究并找出對策，相信現(xiàn)在我們就不需要為這兩個問題的解決而大費周章了。當然，城市規(guī)劃建設(shè)過程中遇到的問題并非一朝一夕就形成的，有時問題在某一階段也并不突出，這就需要我們城市規(guī)劃管理者要有超前的眼光和意識，及早發(fā)現(xiàn)問題并尋求對策。比如在舊城改造問題上，雖然作為一個新興城市，舊城改造問題在目前并不突出，但隨著城市的發(fā)展，相信不出幾年，城市建成區(qū)舊城改造的壓力就會大增。如果現(xiàn)在我們不對此問題及早加以研究、尋找對策，到那時必然又會為此問題而大傷腦筋的。所以，在今后的規(guī)劃管理工作中，加強對城市規(guī)劃問題的研究工作并非無足輕重，而是關(guān)系到我們今后城市建設(shè)工作能否順利和高水平進行的關(guān)鍵所在。
2、加大對城市規(guī)劃管理工作的宣傳力度
城市規(guī)劃工作本身是一項公眾參與的項目，沒有公眾的參與，我們制訂的方案可能會脫離實際，缺乏可操作性。沒有公眾的支持，再好的方案也難以得到順利實施。一直以來，我們總是抱怨廣大群眾對我們的規(guī)劃工作不理解，缺乏規(guī)劃意識，殊不知規(guī)劃意識是需要通過經(jīng)常宣傳，以及長期的潛移默化才能形成的。所以說，加強對城市規(guī)劃工作的宣傳，也是我們城市規(guī)劃管理工作的能否順利進行的重要保證。
3、加強對既定規(guī)劃方案的實施效果的監(jiān)督和跟蹤工作
在今后管理工作中要加強對各類工程建設(shè)項目的竣工驗收工作�，F(xiàn)在，我們的規(guī)劃管理工作往往只重視和將大部分的精力放在對各類工程建設(shè)項目的前期審批工作上，對各類工程建設(shè)項目的后期實施情況的監(jiān)督和管理卻不加重視或措施不得力。這就往往使業(yè)主有機可乘，擅自改變原定的實施方案，比如建筑的立面、色彩、層高、層數(shù)以及用地內(nèi)的綠地布置等。雖然我們有城市監(jiān)察大隊對各類工程建設(shè)項目的實施進行監(jiān)督，但由于各類工程建設(shè)項目往往建設(shè)周期較長而且數(shù)量繁多，再加上一些人為因素的影響，往往監(jiān)督上難以到位。況且這種被動的監(jiān)督方式也難以從根源上杜絕上述現(xiàn)象的發(fā)生，唯有我們轉(zhuǎn)變工作的重心，將主要的精力放在嚴格按城鄉(xiāng)規(guī)劃法的要求加強對各類工程建設(shè)項目的規(guī)劃驗收上，變被動的管理為主動的管理，才能切實改變現(xiàn)有的局面，確保既定的規(guī)劃方案的各項技術(shù)經(jīng)濟指標能夠真真正正地得到落實，也只有這樣我們城市的空間環(huán)境質(zhì)量才能不斷地得以改善和提高。
參考文獻
1 張宏斌，賈生華.城市土地儲備制度的功能定位及其實現(xiàn)機制.城市規(guī)劃，2000(8).
