為深化政府投資項目建設(shè)管理體制改革，有效解決政府投資項目普遍存在的“三超”（超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算）問題，今年以來，我們先后到北京、武漢、杭州、合肥、深圳等“代建制”推進比較成功的一些城市開展調(diào)研工作，通過借鑒各地的做法與經(jīng)驗，結(jié)合廣州的實踐，研究提出完善我市代建制管理的對策。
一、各地代建制管理模式及其特點
代建制一般是指通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化項目建設(shè)管理單位，負(fù)責(zé)政府投資項目建設(shè)全過程管理的建設(shè)管理方式，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，項目建成后交付使用單位。
（一）各地代建制管理模式
代建制管理模式各地有一定差異，通過對廣東省，北京、武漢、杭州、合肥、深圳等省市的代建制管理模式進行研究分析，目前代建制管理模式大致有以下三種：一是招標(biāo)模式。由政府有關(guān)部門通過招標(biāo)擇優(yōu)選擇代建單位，如廣東省、北京和杭州市，其中廣東省政府成立了省代建項目管理局，負(fù)責(zé)代建制項目的組織和協(xié)調(diào)管理工作。
二是統(tǒng)建模式。政府成立專門代建機構(gòu)負(fù)責(zé)具體項目的建設(shè)管理工作，如合肥市。
三是有限選擇模式。由政府有關(guān)部門直接委托項目管理公司作為項目代建單位。如武漢、深圳市。
（二）各地代建制管理特點
代建制作為政府投資項目建設(shè)管理體制改革的一項制度創(chuàng)新，各地在代建制的實施過程中普遍取得了較好成效，積累了一定經(jīng)驗，管理方式各具特點：廣東省2006年2月出臺《廣東省政府投資省屬非經(jīng)營性項目代建管理辦法（試行）》，規(guī)定由省政府批準(zhǔn)成立的廣東省代建項目管理局負(fù)責(zé)省屬非經(jīng)營性代建項目的組織和協(xié)調(diào)管理工作。該局通過組織公開招標(biāo)等方式選擇代建單位，并與之簽訂代建合同，合同簽訂前，代建單位須繳交項目總投資10%的履約保證金。代建費用由兩部分構(gòu)成，其一是建設(shè)單位管理費，按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；其二是代建服務(wù)費，約為項目總投資的2%.北京市2004年3月實施《北京市政府投資建設(shè)項目代建制管理辦法（試行）》以來，市發(fā)展改革委共批復(fù)代建項目70項，涉及總投資約71億元。市發(fā)展改革委、業(yè)主單位和通過公開招標(biāo)等方式選擇的代建單位三方簽訂代建合同，合同簽訂前，代建單位須提供項目總投資10—30%的銀行履約保函，代建費用取費標(biāo)準(zhǔn)參照建設(shè)單位管理費，按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
武漢市1999年開始對財政性投資項目實行交鑰匙工程建設(shè)管理，由市發(fā)展改革委代表市政府選擇代建單位，作為項目建設(shè)期法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項目建設(shè)全過程的組織管理。2006年11月，印發(fā)實施《武漢市財政基本建設(shè)資金項目代建制實施細(xì)則（試行）》，目前主要通過直接委托等方式選擇代建單位，由發(fā)展改革委與之簽訂代建合同，同時代建單位須繳交總投資5—10%的履約保證金，代建費用取費標(biāo)準(zhǔn)參照建設(shè)單位管理費，按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
合肥市成立市公益性項目建設(shè)管理中心，是市政府下屬財政全額撥款的事業(yè)單位。作為項目建設(shè)期法人，對項目建設(shè)資金、建設(shè)工期、工程質(zhì)量等進行全過程管理，建成后移交使用單位。項目實行代建制，按照《合肥市公益性項目建設(shè)管理辦法》執(zhí)行。
杭州市 《市政府投資項目代建制管理暫行辦法（討論稿）》正在征求意見中，該辦法規(guī)定代建單位通過公開招標(biāo)等方式選擇，由行業(yè)主管部門、項目業(yè)主與代建單位簽訂代建合同，履約保證金取費標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)具體項目情況在招標(biāo)文件中確定。
深圳市 成立市公務(wù)署，為市財政全額撥款事業(yè)單位，主要負(fù)責(zé)水運、公路代建項目，通過直接委托方式選擇代建單位，雙方簽訂代建合同。
其他管理方式：由市交通局負(fù)責(zé)市政路、快速路代建項目，通過公開招標(biāo)選擇代建單位，由市交通局與之簽訂代建合同。
二、我市代建制管理進展情況
我委從2003年開始，先后對廣州市第二少年宮、廣州大學(xué)附中和市第二中學(xué)等建設(shè)項目試行代建制，并取得了一定的成效和經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合貫徹國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》有關(guān)加快推行代建制的要求，我委在2004年對使用市政府財政投資進行建設(shè)的政府投資項目，進一步加快推廣實施代建制，主要有廣州歌劇院、廣州新圖書館、市婦幼保健中心等一批重大建設(shè)項目。2005年7月，由我委研究制定，經(jīng)市政府同意的《廣州市政府投資建設(shè)項目代建制管理試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）出臺實施，開始對政府投資建設(shè)項目全面推行代建制。目前，我委累計批復(fù)代建制項目14個，項目總投資約38億元。
實踐證明，我市在代建制實施過程中普遍取得了良好成效。代建制構(gòu)建起政府投資約束機制和多方利益制衡機制，有效地提高了政府投資效益和專業(yè)化管理水平，推進了政府機關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)。
（一）我市代建制管理的特點
一是通過公開招標(biāo)選擇代建單位，實現(xiàn)了政府投資建設(shè)項目運作市場化，不僅有利于代建市場的培育，使其健康發(fā)展，有效地鏟除了產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的土壤。
二是未設(shè)立任何代建制組織協(xié)調(diào)或管理等中間機構(gòu)，減少代建制管理的中間環(huán)節(jié)，進一步提高了政府投資項目代建制管理效率。
三是市政府授權(quán)的主管部門或投資主管部門組織項目業(yè)主與代建單位簽訂雙方代建合同，市政府授權(quán)的主管部門或投資主管部門負(fù)責(zé)代建制的組織實施和協(xié)調(diào)工作。
四是通過設(shè)立履約保函，建立了經(jīng)濟風(fēng)險約束機制。
五是實行節(jié)獎超罰，進一步激勵代建人加強項目管理、節(jié)約政府資金。
（二）我市代建制管理存在的主要問題
我市代建制管理雖然取得了一定的效果，但作為一項新生事物，由于制度建設(shè)還不完善，實踐經(jīng)驗不足，代建制總體上還處于探索和完善階段，理論上和實踐中尚有許多問題亟待研究解決。
一是代建制試行辦法效力不強，代建人法律地位有待明確。目前我市代建制《試行辦法》是由我委會同市建委、財政局和監(jiān)察局聯(lián)合發(fā)布的部門規(guī)章，層級較低，協(xié)調(diào)力差。同時，《試行辦法》和現(xiàn)行基建法規(guī)中沒有明確授予代建單位履行職責(zé)的法律地位，使其在辦理各種項目建設(shè)手續(xù)時，身份難以被有關(guān)行政管理部門認(rèn)可，獨立開展和承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的能力受限制。
二是代建單位資質(zhì)條件沒有統(tǒng)一認(rèn)定，代建市場還需要培育。目前，代建單位的資格條件和市場準(zhǔn)入條件，國家沒有統(tǒng)一規(guī)定，對其資質(zhì)認(rèn)定、等級劃分沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。另外，代建市場尚處于發(fā)展階段，水平高、專業(yè)性強、經(jīng)驗豐富的代建主體比較缺乏，還未形成良性的市場競爭環(huán)境。
三是代建費用取費標(biāo)準(zhǔn)偏低，對投資總額小的項目影響較大，代建單位缺乏內(nèi)在動力。代建制《試行辦法》規(guī)定代建費用取費標(biāo)準(zhǔn)約為項目總投資0.6—2%，對于總投資10億元以下的項目，代建費用偏低。由于建設(shè)單位管理費不包含項目開工前的前期工作管理費，以及代建單位必須支出的工資、稅金和應(yīng)獲得的合理利潤等內(nèi)容，與代建單位繳交履約保函、控制投資分擔(dān)的責(zé)任不對稱，影響了代建單位的積極性，不利于吸引優(yōu)秀企業(yè)參與代建，不利于加快培育代建市場。
四是銀行履約保函取費標(biāo)準(zhǔn)偏高，可操作性難度大�！对囆修k法》規(guī)定，代建單位與項目業(yè)主簽訂《代建合同》前，提供工程總投資3—10%的銀行履約保函。我市代建項目總投資平均約為3億元，代建單位平均最少要提供900萬元的銀行履約保函，有資格參與代建的中小企業(yè)以及工程咨詢公司幾乎無能力參與，即使有資金能力的總承包大企業(yè)，如果代建項目工期長，同樣會因保證金壓力而無法再參與其他代建項目。
五是代建單位與項目業(yè)主的責(zé)權(quán)利問題界定不明晰，不利于代建市場的健康發(fā)展。代建單位作為項目建設(shè)期業(yè)主，負(fù)責(zé)項目的管理和協(xié)調(diào)工作，業(yè)主單位主要負(fù)責(zé)提出項目使用功能配置，參與、配合、監(jiān)督代建單位管理項目。實際上，業(yè)主單位從自身利益出發(fā)，在項目管理過程中會多方干預(yù)，如資金撥付、招投標(biāo)以及建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、投資等，導(dǎo)致代建單位要承擔(dān)項目業(yè)主的責(zé)任，卻難以行使其權(quán)利，無權(quán)有責(zé)的情況時有發(fā)生。
三、進一步完善代建制管理的對策措施
代建制是一項帶有探索性的工作，是一種適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的工程建設(shè)管理方式。我們以市場運作、專業(yè)管理、合約制衡、責(zé)任分擔(dān)、監(jiān)管到位為原則，針對當(dāng)前代建制實踐中存在的問題，在借鑒各省市代建制經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進一步提出完善我市代建制管理的對策措施，修訂完善《試行辦法》。
（一）努力形成自上而下推動的良好氛圍。構(gòu)建高效、廉潔、服務(wù)性的代建管理模式和操作程序與市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的重視密切相關(guān)。政府投資項目代建過程中涉及部門多，層面廣，《試行辦法》自實施以來，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，得以順利推進，但作為一項具有探索性的工作，目前還存在著諸多問題，需進一步完善。今后要在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，努力形成自上而下推動的良好氛圍，大力推進代建制工作發(fā)展，不斷提高政府投資效益和項目管理水平。
（二）嚴(yán)格執(zhí)行代建單位資格條件�！对囆修k法》中代建單位應(yīng)具備的資格條件比較籠統(tǒng)，應(yīng)進一步細(xì)化和明確該項內(nèi)容。參照武漢市《市財政基本建設(shè)資金項目代建制實施細(xì)則（試行）》，今后要對代建單位應(yīng)具備的資質(zhì)、注冊資金、工程建設(shè)工作經(jīng)歷、工程管理人員、信用記錄等基本條件提出新的要求；由市發(fā)展改革委召集相關(guān)部門組成資格審查小組對企業(yè)進行評審，通過評審方可取得代建單位資格；代建單位要接受有關(guān)部門對其實施動態(tài)評價，若出現(xiàn)違反有關(guān)規(guī)定的情況，審查小組可取消其代建資格。
（三）培育一批有資質(zhì)的代建主體。目前代建市場處于發(fā)展階段，代建單位良莠不齊，履約誠信程度難以把握，存在潛在代建風(fēng)險。擬通過公開征集、自愿報名、專家評審、政府審定的方式，分批次確定有資格承擔(dān)代建工作的企業(yè)名單，第一批考慮在10家左右，建立年審淘汰制，實行動態(tài)管理。
（四）明確代建項目建設(shè)工期。代建單位從項目立項后開始介入并與項目業(yè)主簽訂《代建合同》，明確建設(shè)工期。事實上，由于征地拆遷等問題涉及協(xié)調(diào)范圍廣、難度大、不確定因素多，往往不能按《合同》規(guī)定的時間完成，因此，代建單位要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任并不合理。我們認(rèn)為，代建項目建設(shè)工期可分為征地拆遷和建設(shè)管理工期，前者可視情況而定。
（五）適當(dāng)增加代建費用。代建費用要充分考慮到代建單位實際承擔(dān)的工作負(fù)荷、責(zé)任及風(fēng)險等，在保證《試行辦法》代建費用的基礎(chǔ)上，參照廣東省《政府投資省屬非經(jīng)營性項目代建管理辦法（試行）》，應(yīng)適當(dāng)增加代建單位服務(wù)費，總投資2億元以下項目，代建服務(wù)費為批準(zhǔn)工程概算總投資的2%；總投資超過2億元的項目，2億元部分按2%計算，超出2億元部分按1.5%計算。代建服務(wù)費在項目實施階段支付50%，項目建成交付使用后支付40%，工程保修期結(jié)束后支付10%。
（六）建立健全有關(guān)管理規(guī)章制度。以市政府名義印發(fā)實施代建制管理辦法，進一步明確代建單位與項目業(yè)主之間的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，特別是明確代建單位在項目建設(shè)期的代業(yè)主權(quán)利，以利于代建單位在保證工程質(zhì)量，滿足項目功能要求的前提下，有效控制項目總投資。
