基于財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）嚴(yán)格管理項(xiàng)目庫(kù)的規(guī)定，條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的PPP項(xiàng)目陸續(xù)被清理出庫(kù)，由此掀起了PPP項(xiàng)目整改熱潮。其中，將PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式繼續(xù)實(shí)施項(xiàng)目即為一種常見整改措施[1]。但該種整改措施系項(xiàng)目實(shí)施模式的重大變更，對(duì)政府方的風(fēng)險(xiǎn)管控、投資人的收益預(yù)期等合同目的都產(chǎn)生了非常大的影響。具體體現(xiàn)在：
01、模式轉(zhuǎn)化的時(shí)點(diǎn)要求
由于EPC（設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工總承包）模式是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對(duì)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等實(shí)行全過程的承包，并對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的承包模式。由此可見，就特征而言，EPC總承包模式強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目工程建設(shè)要素。結(jié)合PPP項(xiàng)目整改要求，如已竣工驗(yàn)收進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段或無改擴(kuò)建實(shí)際需求的PPP項(xiàng)目，客觀上已無實(shí)際工程建設(shè)需求，與上述EPC總承包模式特征要素不匹配。因此，如PPP轉(zhuǎn)為EPC模式繼續(xù)實(shí)施的，其整改時(shí)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目完工前。
02、確定項(xiàng)目資金來源
PPP項(xiàng)目的建設(shè)資金來源于PPP模式籌集資金，即自有資金和債務(wù)性資金兩部分。自有資金系PPP項(xiàng)目公司各股東的股權(quán)投入，債務(wù)性資金是以PPP項(xiàng)目公司為融資責(zé)任主體籌集，共同用于PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)維。而EPC總承包模式下，工程建設(shè)所需資金來源于發(fā)包方，無需EPC總承包商融資或墊資，通常采用總價(jià)合同或者成本加酬金合同確定承包商工程價(jià)款。
因此，如果將PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式的，則項(xiàng)目建設(shè)所需資金的籌措責(zé)任主體為政府方，即當(dāng)期政府方有足夠財(cái)政資金可安排到位。模式整改過程中，對(duì)于融資責(zé)任的轉(zhuǎn)移或資金安排的落實(shí)，應(yīng)注意避免變相違規(guī)舉債融資或者增加政府隱性債務(wù)。
03、采購(gòu)程序銜接問題
為進(jìn)一步明確EPC模式下承包商的采購(gòu)程序問題，總體上需要先根據(jù)原PPP項(xiàng)目所處階段,按照未選定PPP社會(huì)資本和已經(jīng)選定PPP社會(huì)資本的不同情形進(jìn)行區(qū)分。
（一）在未選定PPP社會(huì)資本情形下，應(yīng)進(jìn)一步區(qū)分原PPP采購(gòu)程序是否已由政府采購(gòu)主體啟動(dòng)。如果項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入采購(gòu)階段并發(fā)布采購(gòu)公告的，為實(shí)現(xiàn)PPP模式轉(zhuǎn)為EPC模式繼續(xù)實(shí)施，則應(yīng)終止原PPP采購(gòu)活動(dòng)并在同一平臺(tái)發(fā)布采購(gòu)活動(dòng)終止公告，再進(jìn)行EPC總承包商的采購(gòu)程序。如果項(xiàng)目尚未進(jìn)入采購(gòu)階段的，則相當(dāng)于一個(gè)新的EPC項(xiàng)目，按照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的政府采購(gòu)程序選定承包商即可，不存在兩者采購(gòu)程序銜接問題。
（二）若是原PPP模式下中選社會(huì)資本基于兩招并一招規(guī)定被同時(shí)確定為EPC總承包商的，盡管社會(huì)資本同時(shí)具備項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等相關(guān)能力，但是由于在轉(zhuǎn)為EPC模式時(shí)，原PPP模式下“兩招并一招”的法律適用前提已發(fā)生本質(zhì)變化，社會(huì)資本已不再是項(xiàng)目投資人，同時(shí)為了保障項(xiàng)目招投標(biāo)的公平競(jìng)爭(zhēng)性，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行重新招標(biāo)。
（三）如果原EPC總承包商并非基于“兩招并一招”，而是由項(xiàng)目公司另行招標(biāo)確定，則由于中標(biāo)EPC總承包商已經(jīng)過公開的招投標(biāo)程序選定，在此情形下由該中標(biāo)EPC總承包商直接與EPC項(xiàng)目發(fā)包方簽訂合同具備程序合規(guī)性要素。
綜上，筆者認(rèn)為，PPP轉(zhuǎn)為EPC模式實(shí)施時(shí)，僅在EPC項(xiàng)目不屬于法律規(guī)定必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目或原PPP模式下的EPC總承包商系經(jīng)過二次招標(biāo)程序確定的前提下，才無需進(jìn)行EPC總承包商的重新招標(biāo)。
04、合同關(guān)系的轉(zhuǎn)變與銜接
PPP模式下，政府方、項(xiàng)目公司及下游供應(yīng)商之間可能涉及的相關(guān)協(xié)議，如PPP項(xiàng)目合同、設(shè)計(jì)合同、施工承包合同、設(shè)備采購(gòu)合同等。而EPC模式下，則由發(fā)包方與承包商簽訂工程總承包合同。因此，在進(jìn)行模式轉(zhuǎn)化時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)注意設(shè)計(jì)及施工合同關(guān)系的轉(zhuǎn)變與銜接問題。
在設(shè)計(jì)合同的承接問題上，因此，若是PPP轉(zhuǎn)為EPC模式繼續(xù)實(shí)施前已經(jīng)完成全部設(shè)計(jì)工作，則后續(xù)承包商僅需負(fù)責(zé)施工即可。若仍有部分設(shè)計(jì)工作未完成，在招選EPC總承包商時(shí)則僅需考慮是由原先的設(shè)計(jì)單位繼續(xù)履行設(shè)計(jì)工作并由中標(biāo)EPC總承包商承繼設(shè)計(jì)合同、支付設(shè)計(jì)費(fèi)用，還是終止原先設(shè)計(jì)合同，改由EPC總承包商負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)。
在施工合同的承接問題上，如果原PPP模式下的EPC總承包商是通過二次招標(biāo)確定的，則模式轉(zhuǎn)變后，項(xiàng)目投資主體發(fā)生變化，若是EPC總承包商不能與原發(fā)包主體（即PPP項(xiàng)目公司）以及新投資主體（政府方）達(dá)成相關(guān)合同變更協(xié)議，則原有EPC總承包合同也將因無法繼續(xù)履行而面臨終止等風(fēng)險(xiǎn)。而如果需重新啟動(dòng)采購(gòu)招標(biāo)程序另行確定EPC總承包商的，則存在已完工程驗(yàn)收交接、工程量結(jié)算、已完工程質(zhì)量責(zé)任承擔(dān)等問題，需要加以妥善處理。
05、項(xiàng)目報(bào)批報(bào)建手續(xù)的調(diào)整
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委頒發(fā)的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目導(dǎo)則》第十條規(guī)定，確定的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案內(nèi)容前需要按照規(guī)定完成項(xiàng)目投資管理的審批、核準(zhǔn)或者備案手續(xù)，同時(shí)，基于《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)）規(guī)定，對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。但是，目前PPP政策并未明確規(guī)定PPP項(xiàng)目應(yīng)采取何種管理模式，且各地方政府對(duì)此的做法也存在差異。在此情況下，如果將PPP模式轉(zhuǎn)為EPC模式的，則可能需要視項(xiàng)目具體情況確定是否需要重新辦理審批、核準(zhǔn)或者備案手續(xù)。
另外，無論是PPP模式還是EPC模式，“四證”（即建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證）均是重要的合規(guī)性文件，不僅將影響到施工合同的效力，對(duì)后續(xù)項(xiàng)目融資放款也有著關(guān)鍵性影響。因此，PPP模式轉(zhuǎn)為EPC模式實(shí)施時(shí)，還需注意辦理“四證”等建設(shè)審批手續(xù)的變更手續(xù)。
