從試點、推行到形成制度，我國的建設監(jiān)理行業(yè)走過了26個年頭。“監(jiān)理”一詞最初從國外引入，經(jīng)過國內(nèi)的長期實踐，催生出一套較為完整的工程監(jiān)理理論，并逐步建立起較為完善的監(jiān)理行業(yè)法律、法規(guī)體系。其間，工程監(jiān)理在建設領域的地位和作用逐步得到認可，與此同時，監(jiān)理的社會責任與日俱增，發(fā)展瓶頸凸顯。成功與教訓讓監(jiān)理行業(yè)步入發(fā)展的十字路口。
工程監(jiān)理資格、資質的標準為整個監(jiān)理行業(yè)開展工作奠定基礎，是監(jiān)理企業(yè)經(jīng)營管理、監(jiān)理工程師考試和執(zhí)業(yè)最基本的依據(jù)。研究工程監(jiān)理資格、資質的標準，分析其存在的不足，總結其經(jīng)驗與教訓，對深化監(jiān)理行業(yè)體制改革起到了至關重要的作用。
1 背 景
1.1 現(xiàn)有資格、資質制度與監(jiān)理事業(yè)發(fā)展的矛盾
現(xiàn)行監(jiān)理資質準入門檻，在限制中小企業(yè)發(fā)展的同時，造成了行業(yè)內(nèi)甲級監(jiān)理企業(yè)一頭獨大的依附性倒金字塔結構。執(zhí)業(yè)資格考試的報考條件和執(zhí)業(yè)資格單一序列的設置，在抑制人才開發(fā)與成長的同時，形成嚴重的市場供需矛盾。監(jiān)理行業(yè)缺乏清出機制，監(jiān)理企業(yè)只進不出，不利于行業(yè)的優(yōu)勝劣汰。強勢而又繁瑣的行政管理體制，機械的行政思維方式，束縛了企業(yè)的手腳，也耗費了企業(yè)的大量精力。行業(yè)內(nèi)普遍期待工程監(jiān)理資格、資質制度的改革，能夠幫助行業(yè)尋求走出困境的路徑，引導監(jiān)理回歸其應有的發(fā)展方向。
1.2 社會輿論、慣性思維與監(jiān)理事業(yè)發(fā)展的矛盾
曾經(jīng)的計劃經(jīng)濟，讓公眾在潛意識里迷信國企的做大做強，進而影響到了整個社會的組織行為。因此，業(yè)主招標更愿意信任國企中擁有甲級資質的監(jiān)理企業(yè)；監(jiān)理企業(yè)亦千方百計要躋身甲級資質行列，即使已經(jīng)改制民營，也一定要強調自己曾經(jīng)的國企背景；從業(yè)人員擇業(yè)的首要取向自然也愿意投奔這樣的企業(yè)。即使是出了質量安全事故，處理起來，也往往是“國”“民”有別，甚至在“偶然”與“必然”的判斷方面，公眾也會自覺、不自覺地采取選擇性理解。扭曲的社會認知下的輿論氛圍和導向，孕育了一個完全畸形的行業(yè)和混亂不堪不可持續(xù)的市場——拒絕創(chuàng)業(yè)和掛靠經(jīng)營。社會輿論持懷疑態(tài)度，行業(yè)內(nèi)部同樣缺乏自信，監(jiān)理地位逐漸淪落到工程咨詢業(yè)的末位。
1.3 落實十八屆三中全會公報關于簡政放權的精神
黨的十八屆三中全會公報提出：“全面正確履行政府職能。進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理……直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理。”
有專家認為，“傳統(tǒng)的行政管理的職責是控制，是管制，是行政命令，是絕對權威。而現(xiàn)代行政管理的職責是為民眾提供公共服務，提供公共產(chǎn)品，是管理公共事務，而不是去具體管理企業(yè)和社會。傳統(tǒng)的行政管理重在效率、執(zhí)行，而現(xiàn)代的行政管理重在服務。政府的職能就是提供公共服務，提供公平正義，為社會發(fā)展營造寬松和諧的環(huán)境（國家行政學院政治學教研部主任劉峰《要減少行政管理的權力，增加老百姓的權利》，2013年11月12日人民網(wǎng)—時政頻道）”。
1.4 工程監(jiān)理資格、資質標準面臨改革關鍵時期
監(jiān)理相關資格、資質標準面世至今20多年，期間主要經(jīng)歷了兩次歷史性的創(chuàng)制活動。第一次是從1992年～1997年，分別以16、18號原建設部令和建監(jiān)［1995］第737號、建監(jiān)［1996］462號為標志，創(chuàng)建并固化了我國的工程監(jiān)理資格、資質標準的基本格局。第二次是2006年～2007年，以147、158號原建設部令和建市［2007］131號、建市［2007］190號為標志，在原有文件基礎上的修改和進一步完善，并延用至今。
26年來，我國的工程監(jiān)理資格、資質管理制度從無到有，不斷探索，為監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展提供了有力的支撐。與此同時，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和監(jiān)理實踐的充分體驗，監(jiān)理市場的供需矛盾和制度建設的滯后性也逐漸顯現(xiàn)，特別是監(jiān)理企業(yè)資質管理，由于缺乏旁系參照物，因而難以準確定位，一定程度上也形成了對監(jiān)理事業(yè)發(fā)展的瓶頸。有必要對既有的制度、標準進行再一次的修訂和完善，以適應十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的總體改革要求。
2 工程監(jiān)理資格、資質標準現(xiàn)狀
2.1 現(xiàn)行資格、資質標準施行經(jīng)驗
一是資質標準具有良好、完整的框架結構，文字、術語形成范式，有利于類似文件編制的借鑒和傳承。二是現(xiàn)有的資格、資質標準絕大部分條款依然充分顯示著其強盛的生命力，有著繼續(xù)規(guī)范和指導資格、資質管理實踐的使用價值。三是工程監(jiān)理資格、資質標準應該循著漸進式的在繼承基礎上的改進與完善的方向去研究與編制；既不是小修小補，也不是顛覆式的革命，而是實事求是穩(wěn)步前行真正能夠有利于監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展和可持續(xù)。
2.2 現(xiàn)行資格考試報考條件不合理
現(xiàn)有注冊監(jiān)理工程師總量不足，執(zhí)業(yè)資格考試報考條件門檻高。我國的監(jiān)理工程師報考條件，是在國務院建設主管部門規(guī)定的專業(yè)范圍內(nèi)，按大專、本科、碩士、博士等不同學歷，分別采取不同專業(yè)工作年限的做法。其中的學歷并不區(qū)分全日制還是業(yè)余，有無學位證書。因此，部分報考者的專業(yè)知識結構難以滿足注冊監(jiān)理工程師的要求，將一定程度地影響其職業(yè)素質。與此相反，一些通過實踐自學確有真才實學者卻又因為沒有專業(yè)學歷證書而無法報考。
2.3 現(xiàn)行執(zhí)業(yè)資格設置等級不合理
注冊監(jiān)理工程師執(zhí)業(yè)資格設置的單一層級與國情不相匹配。我國幅員遼闊，東西部地區(qū)經(jīng)濟差異懸殊，項目眾多。注冊監(jiān)理工程師一個標準行天下的結果，使監(jiān)理市場的人員供需矛盾日顯突出，人才浪費現(xiàn)象嚴重。監(jiān)理工程師發(fā)展沒有階梯式成長的教育培訓機制，單一的高門檻讓年輕從業(yè)人員失去從業(yè)的動力。注冊監(jiān)理工程師考試形式的單一也讓監(jiān)理企業(yè)充斥著“缺乏實踐的注冊監(jiān)理工程師”和“沒有執(zhí)業(yè)資格的監(jiān)理骨干人員”。
2.4 行業(yè)內(nèi)資格、資質掛靠盛行
全國范圍內(nèi)，注冊監(jiān)理工程師數(shù)量與行業(yè)需求存在較大差距，由于企業(yè)資質要求以注冊人員數(shù)量為主，在監(jiān)理企業(yè)升甲、保甲和建筑大市場效應下，使本來就供不應求的監(jiān)理市場更加劇了注冊監(jiān)理工程師的稀缺，奇貨可居的情況下導致人員掛靠盛行，執(zhí)業(yè)資格貨幣化現(xiàn)象泛濫。
由于資質等級與工程等級掛鉤，一些企業(yè)資質等級低于擬承接監(jiān)理項目的等級，為規(guī)避超資質承接業(yè)務的違規(guī)行為而采取掛靠。還有些具有一定接洽業(yè)務能力的個人，長期掛靠在有資質企業(yè)的名下從事監(jiān)理經(jīng)營活動。其資質掛靠的本質是“尋租”，對監(jiān)理市場的正常經(jīng)營有極大的危害，嚴重影響行業(yè)的信譽，影響監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展。
2.5 資質序列設置不合理
資質序列設置與前述“等級掛鉤”的綜合效應誤導監(jiān)理事業(yè)發(fā)展。一是制度設計引導和鼓勵了監(jiān)理企業(yè)一味的做大做強，以至形成甲級資質多于乙、丙級這種倒金字塔式的非穩(wěn)定結構形態(tài)。二是甲級資質的業(yè)務經(jīng)營范圍沒有下限，高資質企業(yè)的鯨吞讓低資質企業(yè)生存環(huán)境惡化。三是綜合資質以五個專業(yè)甲級涵蓋所有其他專業(yè)，首先與國際上咨詢業(yè)“不涉獵不熟悉的業(yè)務”和“量力而行”的職業(yè)操守相悖。同時由于部門分割，也讓綜合資質企業(yè)無實質性的實惠，徒具虛名。四是事務所資質將工商行政的“企業(yè)性質”混同于企業(yè)資質，且限制其經(jīng)營，以至名存實亡。
3 對策展望
3.1 強化資格管理，弱化資質審批
根據(jù)十八屆三中全會關于簡政放權，深化改革的精神及國際咨詢業(yè)的慣例，以適應工程建設行業(yè)發(fā)展和市場競爭需要為指導思想，強化資格管理，弱化資質審批，編制并出臺有利于人才成長和發(fā)展，有利于提高人員綜合服務素質，有利于最大限度遏制投機、杜絕資質掛靠和執(zhí)業(yè)資格貨幣化的法規(guī)性標準。應以資格管理為主要控制手段，以資質審批為管理輔助方法，逐步放開資質條件限制。
3.2 優(yōu)化執(zhí)業(yè)資格報考條件
首先優(yōu)化報考條件中的教育背景。我國加入《華盛頓協(xié)議》組織成為預備會員，大學14個專業(yè)領域的認證及評估，為國際咨詢工程師互認提供了可能，國務院建設主管部門和中國建設監(jiān)理協(xié)會，應以通過認證及評估的學校和專業(yè)的學士學位作為監(jiān)理工程師報考條件的基準。然后，在此基礎上根據(jù)不同學歷學位分別確定不同的專業(yè)工作年限。
其次優(yōu)化報考條件中的專業(yè)實踐。國外對考取注冊工程師的實踐要求很高，在美國成為注冊工程師要經(jīng)過4年實踐，在英國，要成為注冊工程師必須從事3年以上的實踐。因此，報考的條件應該重視實踐的過程，建議除博士學位之外，在“具有工程技術或工程經(jīng)濟專業(yè)學歷，從事工程咨詢、項目管理、工程監(jiān)理等相關業(yè)務滿若干年”的基礎上，增加“參加過省級監(jiān)理協(xié)會舉辦的監(jiān)理師培訓，并取得相應的崗位證書滿3年”的要求，最好這3年的工作實踐還要在已注冊監(jiān)理工程師的督導下進行，以強調其系統(tǒng)學習與“監(jiān)理”工作實踐的經(jīng)歷。
最后優(yōu)化報考條件中的職稱要求。現(xiàn)行報考條件要“具有工程技術或工程經(jīng)濟專業(yè)中級職務，并任職滿3年”，讓本科畢業(yè)的考生要工作8年方可報考，很不利于監(jiān)理企業(yè)的人才儲備與培養(yǎng)，更不利于監(jiān)理行業(yè)的全面良性發(fā)展。建議在縮短專業(yè)工作年限的同時，淡化職稱，把職稱條件從報考后移到注冊之前，將持有中級職稱證書作為注冊的條件之一，有利于調動工程技術人員的監(jiān)理從業(yè)積極性。
3.3 優(yōu)化執(zhí)業(yè)資格等級劃分
注冊監(jiān)理工程師供不應求的矛盾，其執(zhí)業(yè)資格設置的單一層級也是一個主要原因。無論項目大小難易繁簡，對總監(jiān)理工程師的要求均皆一致，形成了監(jiān)理人力資源配置的嚴重不均衡現(xiàn)象。借鑒國內(nèi)的建筑師、結構工程師和建造師，以及日本的建筑師分級序列，可以設想將注冊監(jiān)理工程師的執(zhí)業(yè)資格分為一級監(jiān)理工程師和二級監(jiān)理工程師兩個等級，或者參照英國的RICS，設為監(jiān)理工程師和資深監(jiān)理工程師兩個等級。不同層次的監(jiān)理工程師不僅可以滿足建筑市場的不同需求，緩解監(jiān)理人才市場供需矛盾，同時也有利于監(jiān)理人才的成長與發(fā)展，推動逐步完善監(jiān)理行業(yè)的人才結構。
3.4 優(yōu)化資質序列、等級及專業(yè)劃分
資質序列、等級與專業(yè)劃分的合理與否，在很大程度上影響著監(jiān)理市場的有序、規(guī)范與否。
已有的資質序列中，綜合資質華而不實形同雞肋；事務所資質遭制度性限制發(fā)展，其資質序列布局在引導、鼓勵監(jiān)理企業(yè)做大做強之外，并不利于行業(yè)的結構形態(tài)。因此建議取消綜合資質與事務所資質。在取消綜合資質與事務所資質的前提下，資質等級按現(xiàn)有標準的甲、乙、丙級劃分。資質掛靠問題的要害主要在于監(jiān)理資質與工程等級的掛鉤。要想予以根本性解決，可適當參考《工程咨詢單位資格認定辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第 29 號）國家發(fā)改委關于適用《工程咨詢單位資格認定辦法》有關條款的通知(發(fā)改投資[2009]620號)，采取監(jiān)理資質與工程等級不掛鉤，而與經(jīng)營地域掛鉤的方式。
國際上對咨詢業(yè)基本上都是講求企業(yè)的品牌、業(yè)績，注冊工程師資格和從業(yè)經(jīng)歷，并無“資質”一說。我們的資質專業(yè)越多，細分程度越高,企業(yè)進入市場的成本就越高，并不符合市場經(jīng)濟的規(guī)律。再則，客觀上監(jiān)理企業(yè)的服務能力應該依據(jù)“人”的資格去確定。從經(jīng)濟學角度來看，資格專業(yè)類似于必需品，資質專業(yè)類似于奢侈品，增加必需品供應，減少奢侈品，于供需雙方應該具有實質性的實惠。由此建議弱化資質，在原有十四項資質專業(yè)的基礎上適當歸并。
3.5 完善制度設計，增強行業(yè)自治，落實政府監(jiān)管
資格、資質標準的研究當從完善制度設計入手，制定形成一個基于行業(yè)自治，利于行業(yè)發(fā)展，發(fā)揮市場作用，便于政府監(jiān)督管理的標準。
增強監(jiān)理行業(yè)的“行業(yè)自治（即自主治理）”，行業(yè)協(xié)會在經(jīng)濟領域中作為公共治理的主體，參與公共事務的管理和公共服務的提供，首先表現(xiàn)為行業(yè)自律。提高和完善監(jiān)理行業(yè)的自我治理水平，而非政府的壓力，是監(jiān)理事業(yè)良性發(fā)展的基礎。
多元治理結構下，政府把主要精力放在立法（制度建設）、服務與監(jiān)督等宏觀層面，與行業(yè)協(xié)會在各自的職能范圍內(nèi)一道共同承擔提供公共產(chǎn)品的任務。以實現(xiàn)真正意義上的完善制度設計，增強行業(yè)自治，落實政府監(jiān)管。
4 結 語
本文對監(jiān)理行業(yè)資格、資質標準進行研究，分析歸納了我國現(xiàn)行資格、資質標準存有的問題，提出了優(yōu)化報考條件、執(zhí)業(yè)資格等級劃分、資質序列與資質等級和資質專業(yè)劃分等建議。除此之外還從宏觀的角度，提出強化資格管理，弱化資質審批，完善制度設計，增強行業(yè)自治，落實政府監(jiān)管的合理化建議。
總結經(jīng)驗教訓，通過反思研究，從中找出資格、資質施行與管理實踐中有利于監(jiān)理事業(yè)總體發(fā)展、有助于監(jiān)理企業(yè)生存環(huán)境的改善和監(jiān)理人才的成長，從而能夠惠及建設項目業(yè)主方面的成功政策條文和精神，將其傳承并發(fā)揚光大。同時也要將與其相反的，阻礙或不利于監(jiān)理事業(yè)總體發(fā)展的教訓，予以明確指出。爭取真正意義上的全面深化監(jiān)理行業(yè)體制改革。
