摘要：在對城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的內(nèi)涵和意義進行理論探討的基礎(chǔ)上，以兗州市為例，首先對該市總?cè)丝诤统擎?zhèn)人口進行預(yù)測,然后根據(jù)人均用地定額的方法，對兗州市農(nóng)村居民點用地整理潛力和城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增量進行分析，最后得出，規(guī)劃期間兗州市農(nóng)村居民點用地的整理潛力完全可以滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地的新增需求。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地,增減掛鉤,兗州市
0引言
新一輪的土地利用總體規(guī)劃修編工作逐漸接近尾聲，但是縱觀本輪規(guī)劃修編工作的整個過程，我們可以明顯感受到，國家對土地利用的宏觀調(diào)控力度仍在不斷加大，尤其在這期間國家陸續(xù)出臺的相關(guān)政策和措施，更是從很大意義上說明了這一點。嚴格保護耕地，節(jié)約、集約用地，統(tǒng)籌各類各業(yè)用地布局尤其是對城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化，不僅成為土地利用和管理的主旋律,也成為新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的鮮明特色。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策正是在這種背景下應(yīng)運而生。開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤分析，計算農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加并將兩者掛鉤分析，是增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量，減少土地閑置浪費，促進土地集約化利用的重要手段，對于緩解人地矛盾，盤活可用土地數(shù)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高經(jīng)濟效益，增強城市可持續(xù)發(fā)展能力，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè),改善人民的生活質(zhì)量具有極其重要的意義。
1城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的基本認識
1.1什么是“掛鉤”
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是指在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)的基礎(chǔ)上,按照土地集約利用的要求,采取科學的工程技術(shù)手段,通過將若干擬復墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區(qū),通過建新拆舊和土地復墾,最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加,耕地面積不減少、質(zhì)量不降低,用地布局更合理的土地整理工作。
1.2.城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤
農(nóng)村建設(shè)用地是從土地用途分類和權(quán)屬性質(zhì)兩個方面進行的界定，即首先用途必須是建設(shè)用地，其次土地權(quán)屬一般是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。山東省國土資源廳“關(guān)于印發(fā)《山東省開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的實施意見》的通知”強調(diào)農(nóng)村建設(shè)用地整理的范圍主要是農(nóng)村居民點，包括閑置及低效利用的工礦企業(yè)建設(shè)用地，因此文中的農(nóng)村建設(shè)用地主要指農(nóng)村居民點用地。
“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”政策是在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)的基礎(chǔ)上，按照土地集約利用的要求，采取科學的工程技術(shù)手段，通過對一定規(guī)劃用途分區(qū)內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)村工礦廢棄地的整理（復墾），以整理復墾出的一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地為途徑，在動態(tài)過程中，通過合理規(guī)劃布局，在特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)減少一定數(shù)量耕地的同時，相應(yīng)增加一定數(shù)量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一種做法。
根據(jù)掛鉤試點要求，按照建新與拆舊必須掛鉤聯(lián)動的原則，每個項目區(qū)由拆舊項目區(qū)與建新區(qū)結(jié)對構(gòu)成，確保項目區(qū)建設(shè)用地總量不增加，耕地和基本農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量不下降，強調(diào)必須通過農(nóng)村建設(shè)用地復墾得到耕地來歸還建新區(qū)占用指標。根據(jù)這一精神，“掛鉤”概念下的農(nóng)村建設(shè)整理用地潛力主要指通過對用地粗放、布局松散、規(guī)模偏小、閑置廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地進行整體的拆遷整合，并將拆除部分復墾為耕地，從而產(chǎn)生農(nóng)村建設(shè)用地面積凈減少的部分。而已經(jīng)處在城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)的“城中村”和部分處在城鎮(zhèn)周邊的“圍城村”改造，盡管也可以提高建設(shè)用地的集約水平，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供新的空間，但這部分村莊在拆遷后一般不再復墾而是直接用于新的建設(shè)項目，人口安置也是以城內(nèi)安置為主，與“掛鉤”的要求不盡一致，因此不給予重點考慮。
1.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的必要性
1.3.1規(guī)范我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，調(diào)控土地和人口城鎮(zhèn)化的過程
目前，我國正處于城鎮(zhèn)化的高峰期，容易出現(xiàn)快而亂的現(xiàn)象，事實上全國各地已經(jīng)出現(xiàn)不少這樣的情況。城鎮(zhèn)化過程中容易出現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化了，但是人留在農(nóng)村；或者人跑進城里了，但是農(nóng)村還留有居住的地方。這就是一個城鎮(zhèn)化過程不合理的現(xiàn)象。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，把擬復墾整理的地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊包含在一個項目區(qū)，這樣農(nóng)村城鎮(zhèn)化相當于有了一個對口的地方，是有方向的城鎮(zhèn)化。由于是先建再拆（整理），在這個過程中人口和土地是同步城鎮(zhèn)化的，而且是配套的，城鎮(zhèn)化多少土地，就城鎮(zhèn)化多少人口。所以通過這個途徑，可以一定程度上調(diào)控目前城鎮(zhèn)化進程中的問題。
1.3.2優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，提高土地集約度
根據(jù)建設(shè)節(jié)約集約型社會的需要，為把《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》落到實處，切實保護和節(jié)約、集約利用土地資源，努力實現(xiàn)土地效益最大化，盤活用好農(nóng)村建設(shè)用地，推進農(nóng)村“三大工程”建設(shè)和“三個集中”，改善農(nóng)民生產(chǎn)條件和生活環(huán)境，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，積極探索通過“拆舊建新”實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤周轉(zhuǎn)使用建設(shè)用地的新途徑，全面建設(shè)小康社會，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，積極穩(wěn)妥地開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，改善城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活條件，進一步促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，落實土地利用總體規(guī)劃，正確處理城鎮(zhèn)化與耕地保護的關(guān)系，切實保護基本農(nóng)田，緩解建設(shè)用地供需矛盾，規(guī)范掛鉤工作管理，集約節(jié)約利用土地資源，促進土地資源的可持續(xù)利用，實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理。
1.3.3有利于加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進程
一方面,通過農(nóng)村建設(shè)用地的整理,將有效推進“工業(yè)項目向開發(fā)區(qū)集中,農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)及中心村集中,基本農(nóng)田向保護區(qū)集中”；另一方面,整理所得到的新增耕地面積,等量置換到城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū),可以為城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展拓展空間。
1.3.4縮減農(nóng)村建設(shè)用地，為地方經(jīng)濟和城鎮(zhèn)建設(shè)爭取到發(fā)展空間
這項政策的主要目的，就是要在建設(shè)用地總量不變的前提下尋找城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標。隨著我國的經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)，耕地越來越少，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供給越來越緊張，如何在保證耕地的前提下挖掘城鎮(zhèn)建設(shè)用地，成為亟待解決的問題。而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，其目標是“建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減
少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”，完全符合這個要求。通過減少農(nóng)村建設(shè)用地，為城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展“結(jié)余”出建設(shè)用地指標；條件好的地方，還有可能增加耕地。
2．兗州市人口預(yù)測
2.1總?cè)丝陬A(yù)測
兗州市總?cè)丝陬A(yù)測是以《兗州市統(tǒng)計年鑒》中關(guān)于人口的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)（表1），采用綜合增長率法和灰色系統(tǒng)方法得出兗州市2010年和2020年的總?cè)丝陬A(yù)測值。
2.1.1綜合增長率法
按照《兗州統(tǒng)計年鑒》提供的數(shù)據(jù)，全市自1990－2005年，總?cè)丝诰C合增長率為4.3‰。一方面，計劃生育政策的貫徹實施使兗州市人口自然增長率呈現(xiàn)出較低的水平；根據(jù)“五普”數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的老年型人口年齡結(jié)構(gòu)，兗州市人口綜合增長率將日趨緩慢，規(guī)劃期內(nèi)兗州市人口將呈較低的自然增長率。另一方面，隨著制約人口流動政策的進一步取消，兗州市發(fā)展將更加迅速，外來人口向兗州市的流動將更為明顯，外來務(wù)工人員越來越多，規(guī)劃期內(nèi)兗州市人口將呈較高的機械增長率，機械增長將成為人口增長的主體，綜合增長率仍將維持現(xiàn)狀的水平。因此確定兗州市人口綜合增長率2005－2010年為4.2‰，2010－2020年為3.9‰。采取綜合增長率法進行總?cè)丝陬A(yù)測。
P=P(1+R)
P——規(guī)劃期初總?cè)丝�，�?005年末總?cè)丝?0.47萬人；
P——規(guī)劃期末總?cè)丝凇?/div>
R——人口綜合增長率
n——預(yù)測年限
得出全市人口2010年為61.7萬人，2020年為64.2萬人。
表1兗州市1990-2005年城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)
單位：萬人
2.1.2灰色系統(tǒng)GM(1,1)模型法
灰色系統(tǒng)動態(tài)模型GM(1,1)是依據(jù)灰色系統(tǒng)理論原理，利用系統(tǒng)的離散采集數(shù)據(jù)建立其動態(tài)微分方程，以灰色模塊為基礎(chǔ)，微觀擬合分析為核心的建模方法。GM(1,1)不直接利用原始數(shù)據(jù)，而是通過累加生成灰色模型，濾去原始數(shù)據(jù)中可能混入的隨機量或者其他參雜數(shù)據(jù)，從上下波動的時間數(shù)列中尋找某種隱含規(guī)律。
根據(jù)兗州市1990-2005年的總?cè)丝跀?shù)據(jù)，利用MATLAB統(tǒng)計軟件，依次累加可得出兗州市各年人口預(yù)測值，見（表2）。
表2GM(1,1)累加預(yù)測各年人口
單位：萬人
因此兗州市2010年、2020年的總?cè)丝趯⒎謩e達到61.6萬人、66.4萬人。對于該模型的擬合精度，采用用后驗差發(fā)現(xiàn)，用后驗差比值C都小于0.01，小于可容許值，因此可以認為該模型預(yù)測結(jié)果是可信的。
表3兗州市總?cè)丝陬A(yù)測（2010年、2020年）
單位：萬人
將以上兩種方法預(yù)測結(jié)果分別取其平均值，筆者采用兗州市2010年、2020年的總?cè)丝跀?shù)據(jù)為61.8萬人、65.3萬人。
2.2城鎮(zhèn)人口預(yù)測
筆者采用兗州市建設(shè)局在《兗州市城市總體規(guī)劃》中預(yù)測的2010年和2020年的城鎮(zhèn)化率分別為60%、76%，根據(jù)兗州市總?cè)丝诘念A(yù)測數(shù)據(jù)，可以得出兗州市2010年和2020年的城鎮(zhèn)人口分別為37.1萬人、49.6萬人。
2.3規(guī)劃期的農(nóng)村人口
根據(jù)以上總?cè)丝诤统擎?zhèn)人口的預(yù)測結(jié)果可以計算得出2010年和2020年兗州農(nóng)村人口分別為24.9萬人、15.7萬人。
3兗州市城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤的潛力分析
3.1農(nóng)村居民點用地整理潛力分析
農(nóng)村居民點用地減少需要通過土地整理來實現(xiàn)。農(nóng)村居民點整理的內(nèi)涵是指從宏觀上對農(nóng)村居民點數(shù)量、布局的調(diào)整和從微觀上對農(nóng)村居民點用地規(guī)模和內(nèi)部結(jié)構(gòu)、布局調(diào)整的綜合措施。農(nóng)村居民點整理潛力是指在現(xiàn)有的社會經(jīng)濟條件下,通過對農(nóng)村居民點合理規(guī)劃,調(diào)整土地利用的內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)、遷村并點及提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平等措施改造整理后“富余”的土地資源量,其主要來源于居民點建設(shè)用地的集約化、標準化利用和閑置土地的有效利用。
2005年兗州市農(nóng)村居民點用地面積為6779.3公頃,采用人均定額指標法,用高、中、低3種方案,對兗州市農(nóng)村居民點用地進行預(yù)測,求其算術(shù)平均值可以得出兗州市2010年及2020年農(nóng)村居民點用地的整理潛力分別為3486.0公頃和4895.3公頃（表4）。
表42010、2020年兗州市農(nóng)村居民點整理潛力
3.2城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加量分析
根據(jù)規(guī)劃期末人均用地指標測算。
筆者選用城鎮(zhèn)人均用地規(guī)劃指標2010年、2020年分別為116平方米、109平方米,基本能夠滿足城鎮(zhèn)發(fā)展需要。根據(jù)以上數(shù)據(jù)和已知人口數(shù)據(jù),得出2010年城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加量為760.6公頃，2020年城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加量為1863.4公頃(表5)。
表52010、2020年兗州市城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增面積
3.3掛鉤潛力分析
由表6可見,兗州市在規(guī)劃目標年2010年和2020年，農(nóng)村居民點用地的整理潛力遠遠大于新增的城鎮(zhèn)用地，完全可以滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地的新增需求，同時也可以看出，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，逐年進行有計劃有步驟的整理，配以適當?shù)拇胧�、配套的�?jīng)濟和行政等手段，就可以整理出相當數(shù)量的農(nóng)村居民點用地。
由表6還可以看出，通過實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，可以盤活大量的農(nóng)村存量建設(shè)用地，對改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，調(diào)整土地利用空間結(jié)構(gòu)，緩解經(jīng)濟社會快速發(fā)展與建設(shè)用地需求不足的矛盾有重大意義，同時也可以提高土地資源特別是建設(shè)用地集約利用水平，實現(xiàn)土地資源高效持續(xù)利用，保障資源環(huán)境與社會經(jīng)濟和諧發(fā)展。
表62010、2020年兗州市城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求面積
4．結(jié)語
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實施是一項復雜而又系統(tǒng)的工程，這就需要在增減掛鉤項目實施過程中，應(yīng)該處理好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)系，尤其要重視農(nóng)民的意愿，注意保護好農(nóng)村利益；同時要避免為了取得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，只注重耕地數(shù)量而忽視耕地質(zhì)量的現(xiàn)象發(fā)生，使政策初衷充分實現(xiàn)。
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