［摘要］城市設(shè)計作為一種法定規(guī)劃的補充，重點研究的是規(guī)劃布局、城市面貌、城市功能，尤其關(guān)注公共空間的一種規(guī)劃設(shè)計，但在中山市長期的規(guī)劃工作中發(fā)現(xiàn)，城市設(shè)計往往難以落實到規(guī)劃的實施與管理中。本文將以中山市長江路為例，從城市設(shè)計如何通過控制導(dǎo)則、土地管理、政策配套等方面實現(xiàn)規(guī)劃的有效管控和指導(dǎo)后續(xù)的開發(fā)建設(shè)。
［關(guān)鍵詞］城市設(shè)計導(dǎo)則；土地管控；控制性詳細規(guī)劃修編
中山古稱香山，是一代偉人孫中山先生的故鄉(xiāng)。在改革開放之初，秉持著“敢為天下先”的精神，中山迅速崛起，成為廣東四小虎之一。當(dāng)前，廣東省正在全面推進“三個適宜”新型城市建設(shè)以及珠三角灣區(qū)的“二次開發(fā)”，中山迎來了區(qū)域整合與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的新機遇。憑借自身雄厚的經(jīng)濟實力以及港珠澳大橋、廣珠西線高速、沿海高速、深中通道、深茂鐵路、廣珠城際軌道等區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，中山將逐步發(fā)展成為珠江西岸的經(jīng)濟橋頭堡和樞紐城市，承擔(dān)起地區(qū)性中心城市的職能。長江路位于中山市中心城區(qū)與火炬開發(fā)區(qū)的結(jié)合部，串聯(lián)岐江新城總部經(jīng)濟區(qū)、東區(qū)商務(wù)中心、中山博覽中心、長江旅游休閑度假區(qū)等城市重要節(jié)點，是中心城區(qū)內(nèi)南北向的重要交通干道，也是中心區(qū)城市形象的集中展示地段。面對機遇，同時結(jié)合長江路升級改造工程，規(guī)劃通過對長江路沿線區(qū)域的功能定位、用地性質(zhì)、交通組織、綠地景觀、地下空間、公服配套、開發(fā)模式等的綜合研究，對長江路沿線的土地開發(fā)、城市形象提出明確的愿景和控制說明，為下一步控制性詳細規(guī)劃修編以及城市建設(shè)提供建議和指導(dǎo)。
1問題與策略
本次城市設(shè)計的內(nèi)容涉及用地規(guī)劃、交通規(guī)劃、公共空間及景觀設(shè)計、公服及市政設(shè)施規(guī)劃等方面，但各部分的規(guī)劃構(gòu)想在目前的法定規(guī)劃體系中無法完全體現(xiàn)，規(guī)劃通過借鑒目前國內(nèi)一線城市的先進城市管理辦法，結(jié)合中山自身的規(guī)劃管理體系，探討如何通過城市設(shè)計導(dǎo)則，立體綜合開發(fā)、加強政土地使用管理。
2城市設(shè)計導(dǎo)則指導(dǎo)和控制土地開發(fā)
本城市設(shè)計為藍圖式的規(guī)劃，是對長江路沿線一定地域空間內(nèi)各物質(zhì)要素的綜合設(shè)計。在此基礎(chǔ)上，為提高城市設(shè)計與規(guī)劃管理的銜接，針對城市公共空間環(huán)境及具體地塊開發(fā)兩個層面，本規(guī)劃分別提出了城市設(shè)計控制導(dǎo)則與地塊控制圖則，以指導(dǎo)后續(xù)的開發(fā)建設(shè)。
2.1城市設(shè)計控制導(dǎo)則。主要為街道、開放空間、建筑形態(tài)、場地開發(fā)、街道設(shè)施與家具、照明、廣告標識系統(tǒng)共7個方面，均為指導(dǎo)性控制內(nèi)容。
2.2地塊控制圖則。強制性控制內(nèi)容為：地塊用地性質(zhì)、用地面積、容積率、建筑面積、綠地率、建筑限高、公共服務(wù)設(shè)施、配建停車泊位、公共停車泊位、建筑退縮界線、塔樓控制范圍、禁止機動車開口路段、騎樓界面（含騎樓高度、寬度等斷面控制）、過街連廊、建筑貼線80%界面共15個方面。指導(dǎo)性控制內(nèi)容為：地塊機動車出入口、過街地下人行通道、公交車站、公共自行車租賃點共4個方面。通過城市設(shè)計控制導(dǎo)則可以在整體系統(tǒng)性的設(shè)計對片區(qū)加以指導(dǎo)控制，再配合地塊控制圖則的強制性控制內(nèi)容和指導(dǎo)性控制內(nèi)容落實各地塊中各落實城市設(shè)計要素，能有效提高城市三維設(shè)計在具體開發(fā)中的控制力度，但由于城市設(shè)計并非法定規(guī)劃，上述控制內(nèi)容，可通過控制性詳細規(guī)劃修編進行研究落實，并在后續(xù)的土地開發(fā)出讓中，作為出讓地塊的設(shè)計條件，提高城市設(shè)計的可實施性。
3立體綜合開發(fā)利用城市土地，發(fā)揮城市形態(tài)效應(yīng)
雖然城市設(shè)計導(dǎo)則能有效指導(dǎo)和控制對各地塊開發(fā)條件，但基于尊重實際情況的考慮，仍會保留較大的彈性空間供土地開發(fā)者進行調(diào)整。為實現(xiàn)整體城市形象，發(fā)揮城市形態(tài)效應(yīng)，建議實行立體綜合開發(fā)利用城市土地，進一步實現(xiàn)各城市要素的整合，例如可通過城市土地地上空間和地下空間的綜合利用，把各地塊、各業(yè)主在不同開發(fā)時序中仍能保持一定的系統(tǒng)性的聯(lián)系，實現(xiàn)資源整合的最大化，具體措施如下：
3.1城市土地地上空間利用。一是高層建筑樓層的功能分流。高層建筑，特別是臨街、城市中心區(qū)位、繁華地段的高層建筑，應(yīng)該實施功能分流。二是設(shè)立高架道路或高架人行道。在土地比較緊張的城市，尤其在城市繁華地段或交通樞紐地段，興建高架道路、高架人行道，可在空中實現(xiàn)人、車分流，解決用地緊張、交通擁擠的問題。三是城市公共設(shè)施立體化。根據(jù)城市總體規(guī)劃，因地制宜，可將公共電話亭、行人休息場所、公廁等公共設(shè)施建筑修建成多層建筑或集多種項目于一體。
3.2城市土地向地下空間拓展。從某種意義上講，城市土地的地下空間開發(fā)比地上空間規(guī)劃更具可行性，潛力更大。在節(jié)約能源和資源、密閉性能等方面比較明顯地優(yōu)于城市土地的地上空間開發(fā)。其開發(fā)形式多樣，前景樂觀，主要有：開發(fā)地下停車場所；地下交通網(wǎng)，包括地鐵、地下公路隧道、地下步行系統(tǒng)及地下過街道等；開發(fā)地下商業(yè)窗口及綜合服務(wù)設(shè)施；地下倉庫；地下公用管線系統(tǒng)、綜合隧道等等。
4強化土地用途空間管制、加強土地使用管理
土地用途管制和利用管理是從政府角度保證土地使用恪守社會利益最大化的原則，亦是實現(xiàn)城市設(shè)計設(shè)想的重要保障。為確保土地使用符合城市設(shè)計的設(shè)想，必須對不同土地的使用性質(zhì)、所有權(quán)屬及其轉(zhuǎn)移等予以必要的限制。土地規(guī)劃部門應(yīng)根據(jù)土地使用規(guī)劃的目標和內(nèi)容，進行一定的功能分區(qū)和用途規(guī)定，土地必須按規(guī)定用途進行規(guī)劃后才允許開發(fā)。建立與新形勢相適應(yīng)的土地規(guī)劃體系，土地使用規(guī)劃是市場經(jīng)濟條件下政府對土地使用進行干預(yù)的重要手段，有土地使用管理的龍頭之稱。但目前我國土地規(guī)劃體系并不完善，土地使用的總體五級規(guī)劃體系內(nèi)容比較雷同，大多是宏觀上過細，特別是新《土地管理法》的實施，各級規(guī)劃由于其性質(zhì)和作用不同，其側(cè)重點和內(nèi)容深度應(yīng)不同，土地使用規(guī)劃的目標、內(nèi)容、方法應(yīng)有所改革。越是到下層，越應(yīng)充分體現(xiàn)規(guī)劃的具體可操作性。土地使用規(guī)劃，應(yīng)充分體現(xiàn)市情和區(qū)情，按照社會經(jīng)濟發(fā)展目標和土地使用總體規(guī)劃進行區(qū)域性土地使用布局，進行土地用途管制區(qū)域劃定，確定分區(qū)土地使用方向和土地使用管制規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上推動城市設(shè)計中分區(qū)管理與指標控制相結(jié)合，采取多種經(jīng)濟措施限制非適宜和非允許用途的建設(shè)項目。土地使用是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在現(xiàn)有體制下，涉及的管理部門也較多。因此必須提高利用過程的科學(xué)性，強調(diào)各部門協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)綜合管理是實現(xiàn)城市設(shè)計構(gòu)想的重要保障。
4.1構(gòu)建土地利用評價體系，實施土地使用跟蹤管理。土地使用是一個動態(tài)的過程，其集約利用情況直接影響到資源的合理配置，因此決不能做一錘子買賣，只批地不監(jiān)管。為了切實發(fā)現(xiàn)和解決土地使用過程的問題，相關(guān)部門應(yīng)著力構(gòu)建土地利用評價體系，對已利用的土地進行評價并根據(jù)結(jié)果提出改進意見，做到土地使用的跟蹤管理。
4.2建立共享信息平臺。加強動態(tài)綜合管理。因為土地管理工作牽涉的部門眾多，在實際工作中往往出現(xiàn)步調(diào)不一、數(shù)據(jù)不一的情況。為保證土地更有效地進行管理，各部門應(yīng)及時協(xié)調(diào)工作，首先要在技術(shù)層面上解決障礙。政府應(yīng)考慮跨部門建立統(tǒng)一的GIS平臺，實現(xiàn)綜合數(shù)據(jù)庫的共享利用，利用信息化手段加強對土地使用的管理工作，使各部門都能做到對新區(qū)土地狀況的及時把握。
5制定相應(yīng)的政策強化政府的調(diào)控作用
城市規(guī)劃是城市政府的重要政策手段之一，作為實施這樣政策體系的實體，應(yīng)當(dāng)是城市的整個政府部門。在發(fā)揮規(guī)劃、土地、環(huán)保、房地產(chǎn)管理等部門作用的同時，建立政府、開發(fā)商、拆遷戶和市民整體利益的四方協(xié)調(diào)保障機制。在各個部門制定和執(zhí)行政策時，都應(yīng)當(dāng)以規(guī)劃的基本原則和法定指標作為城市空間和土地使用開發(fā)決定的依據(jù)。同時，政府應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的政策強化政府的調(diào)控作用：首先，加強對城市用地分期投入開發(fā)總量的宏觀控制；其次，保持城市公益性用地與開發(fā)性用地的合理比例，保障公共設(shè)施的實現(xiàn)；再有，控制城市建設(shè)容量，引導(dǎo)城市景觀設(shè)計。建立專家審查制度，針對重要城市節(jié)點地段，具體的建筑設(shè)計方案需提交專家審查會審查，并將此條款納入到地塊的設(shè)計條件中，為建筑管理提供技術(shù)支撐。
6結(jié)語
通過對中山市長江路沿線用地的發(fā)展及當(dāng)前規(guī)劃中存在問題的分析研究，初步提出城市設(shè)計導(dǎo)則在城市規(guī)劃中的應(yīng)用，并探討一種新的對應(yīng)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展為基點的立體綜合開發(fā)、土地用途空間管制的辦法，并在制定相應(yīng)政策上，通過政府的組織與運作機制、提升城市設(shè)計的編制與管理實施等。
