預(yù)算與標(biāo)底，是政府采購或招標(biāo)采購中兩個既緊密聯(lián)系又有本質(zhì)區(qū)別的概念，往往容易混淆，產(chǎn)生異議，引起誤解。有人認(rèn)為，預(yù)算就是標(biāo)底，標(biāo)底等于預(yù)算。筆者認(rèn)為，有必要進(jìn)行深入探究，認(rèn)真分析和比較，捋清標(biāo)底與預(yù)算的關(guān)系。
一般來說，應(yīng)先有預(yù)算，后有標(biāo)底，根據(jù)預(yù)算編制標(biāo)底。相較而言，編制標(biāo)底比編制預(yù)算要求更高，應(yīng)更全面、更準(zhǔn)確、更細(xì)化，應(yīng)精確到項目的每一個子項、每一個科目；同時，一般要求標(biāo)底必須以不突破預(yù)算為前提，標(biāo)底應(yīng)控制在批準(zhǔn)的項目預(yù)算以內(nèi)。
隨著財政工作及財務(wù)工作科學(xué)化、精細(xì)化管理逐步深化，必將進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，嚴(yán)格預(yù)算要求，強(qiáng)化預(yù)算約束，預(yù)算的準(zhǔn)確性和剛性將進(jìn)一步加強(qiáng)，在政府采購項目中，采購項目預(yù)算將更全面、更準(zhǔn)確、更細(xì)化，預(yù)算與標(biāo)底將逐步趨同，重合度將進(jìn)一步提高，二者將更好地銜接和統(tǒng)一。
第二，預(yù)算和標(biāo)底適用范圍不同，規(guī)定和要求各有側(cè)重。我國《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》對預(yù)算和標(biāo)底的規(guī)定，各不相同，各有側(cè)重:《政府采購法》對預(yù)算提出了明確要求，《招標(biāo)投標(biāo)法》對標(biāo)底進(jìn)行了原則規(guī)定。
從法律規(guī)定看，預(yù)算是剛性要求，是采購的前提，無論貨物、服務(wù)或工程項目，都必須編制預(yù)算，沒有預(yù)算不得采購；而標(biāo)底非剛性要求，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第27條規(guī)定“招標(biāo)人可以自行決定是否編制標(biāo)底”，并非所有采購項目都必須編制標(biāo)底。
從采購實踐看，一般來說，在貨物項目和服務(wù)項目中，基本不設(shè)標(biāo)底；在基建工程項目中，目前有設(shè)標(biāo)底的，也有不設(shè)標(biāo)底的，但隨著預(yù)算越來越科學(xué)、準(zhǔn)確和精細(xì)，加之設(shè)標(biāo)底的技術(shù)要求及保密要求較高，因此基建工程項目也將逐步淡化標(biāo)底。
第三，標(biāo)底是評標(biāo)的參考，預(yù)算與評標(biāo)無關(guān)。標(biāo)底是評標(biāo)的重要參考，《招標(biāo)投標(biāo)法》第40條規(guī)定“對招標(biāo)文件進(jìn)行評審和比較，設(shè)有標(biāo)底的，應(yīng)當(dāng)參考標(biāo)底”。但如何參考標(biāo)底，法律沒有明確規(guī)定。在具體操作實踐中，一般是將標(biāo)底作為評標(biāo)基準(zhǔn)價，標(biāo)底是評標(biāo)、定標(biāo)的重要依據(jù)，作為價格得分的尺度和準(zhǔn)繩，離標(biāo)底越近，價格得分越高；無論價格高低，只要偏離標(biāo)底，均將減分，偏離越遠(yuǎn)，價格得分就越低。對于高于標(biāo)底的報價，予以減分，倒可以理解；但對于投標(biāo)報價低于標(biāo)底的，也作減分處理，這與政府采購“價格得分采用低價優(yōu)先法計算”的規(guī)則相違背，也不符合政府采購提高采購資金使用效益的價值目標(biāo)。
預(yù)算不影響評標(biāo)，更不得將預(yù)算作為價格打分的參考和依據(jù)。嚴(yán)格地說，在評標(biāo)環(huán)節(jié)，評標(biāo)委員會不應(yīng)考慮預(yù)算問題，不要被預(yù)算所困惑和左右。關(guān)于投標(biāo)報價是否全部超預(yù)算，或部分超預(yù)算，超預(yù)算是否廢標(biāo)，都不影響評標(biāo)工作，評標(biāo)委員會都必須按招標(biāo)文件規(guī)定的條款、標(biāo)準(zhǔn)、方案和規(guī)則等采購要求進(jìn)行評審，評選出科學(xué)合理、符合采購需求的投標(biāo)方案或產(chǎn)品，推薦最適合采購項目的供應(yīng)商。
第四，標(biāo)底強(qiáng)調(diào)必須保密，預(yù)算沒有明確要求保密。標(biāo)底決定價格得分高低，甚至決定是否中標(biāo)或廢標(biāo)，因此標(biāo)底屬于保密內(nèi)容，在開標(biāo)前不得向任何人泄露。《招標(biāo)投標(biāo)法》第22條明確規(guī)定“招標(biāo)人設(shè)有標(biāo)底的，標(biāo)底必須保密”。
預(yù)算是否應(yīng)該保密，現(xiàn)行政府采購相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章沒有明確規(guī)定和要求。有的采購項目，要求預(yù)算保密；有的采購項目，卻將預(yù)算作為陽光采購、信息公開的重要內(nèi)容，予以公開。由于預(yù)算不作為評標(biāo)的參考或依據(jù)，無論預(yù)算公開與否，都不能影響評標(biāo)過程或左右評標(biāo)結(jié)果，更不能作為中標(biāo)或廢標(biāo)的依據(jù)。
第五，必須編制預(yù)算，不宜設(shè)定標(biāo)底。預(yù)算是項目采購的前提，是簽訂合同的依據(jù)，是項目付款的保障，《政府采購法》第6條規(guī)定“政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”。因此，作為財政或財務(wù)管理部門，必須科學(xué)編制采購預(yù)算，細(xì)化項目預(yù)算；作為采購機(jī)構(gòu)，必須嚴(yán)格按預(yù)算采購，沒有預(yù)算不得采購；作為采購人，必須按采購預(yù)算簽訂合同，并嚴(yán)格按照合同辦理付款。
采購項目是否應(yīng)設(shè)定標(biāo)底呢？筆者認(rèn)為，所有采購項目，不僅貨物項目和服務(wù)項目，也包括工程項目，應(yīng)以不設(shè)標(biāo)底為宜。主要理由有：一是現(xiàn)行政府采購或招標(biāo)采購制度規(guī)定沒有要求必須設(shè)定標(biāo)底。二是設(shè)定標(biāo)底，是一項很復(fù)雜、很艱巨的工作，技術(shù)要求高，時間周期長，編制準(zhǔn)確的標(biāo)底十分困難。三是標(biāo)底保密難度大，泄密風(fēng)險相當(dāng)高。
