摘要:廈門市建設(shè)工程擔(dān)保市場發(fā)展相對比較穩(wěn)定，但也存在一些問題，主要問題存在于擔(dān)保體系、市場主體、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和主管部門執(zhí)行等。文章針對這些問題，并借鑒其他城市的做法，結(jié)合實(shí)際情況，提出了今后改進(jìn)的措施。
關(guān)鍵詞:建設(shè)工程;擔(dān)保;管理;措施
1廈門市工程擔(dān)�，F(xiàn)狀分析
1．1工程擔(dān)保的現(xiàn)狀
據(jù)了解，目前僅有廈門市正式實(shí)行專業(yè)擔(dān)保公司制度。為進(jìn)一步規(guī)范建筑市場主體行為，降低工程風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障工程建設(shè)活動順利進(jìn)行，廈門市建設(shè)局在2008年就制定了《廈門市建設(shè)工程擔(dān)保實(shí)施辦法(試行)》。該辦法實(shí)行多年以來，廈門市建設(shè)工程擔(dān)保市場發(fā)展相對比較穩(wěn)定，但是也有存在一些問題，由于各種原因，至今有發(fā)生5起保函索賠糾紛案例，使得工程擔(dān)保管理工作對主管部門提出了更高的要求。
1．2工程擔(dān)保的種類
［1］廈門市目前工程擔(dān)保按種類分為3種:業(yè)主支付保函、承包商履約保函、承包商預(yù)付款保函。之前的承包商低價風(fēng)險(xiǎn)保函現(xiàn)已取消。按保函的有效期限分為兩種:有開口和限定期限，各自都有不同的特點(diǎn)。開口保函有效期較長，有效期直到項(xiàng)目竣工完成，省了續(xù)保的麻煩，但是如果項(xiàng)目一直未完工，保函就無法取回。限定期限保函如果過期，項(xiàng)目仍未完成，需要通過續(xù)保來達(dá)到項(xiàng)目在保的目的。
1．3工程擔(dān)保的主體
［1］簡單的說是銀行和專業(yè)擔(dān)保公司。根據(jù)規(guī)定，工程擔(dān)保的保證人應(yīng)是中華人民共和國境內(nèi)依法設(shè)立、獲得銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)許可開展擔(dān)保業(yè)務(wù)、營業(yè)地在本市的金融機(jī)構(gòu)，以及以擔(dān)保為主要經(jīng)營范圍和主要經(jīng)營業(yè)務(wù)，依法登記注冊并在本市建設(shè)行政主管部門備案的專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)。2017年，廈門自由貿(mào)易試驗(yàn)片區(qū)的建設(shè)工程項(xiàng)目，工程擔(dān)保試點(diǎn)采用一種新的擔(dān)保方式———即保證保險(xiǎn)制度。根據(jù)廈自貿(mào)委［2017］6號文中提到:自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)工程項(xiàng)目，建筑企業(yè)可自主選擇現(xiàn)金、銀行保函、保證保險(xiǎn)中任一形式繳交建設(shè)工程合同履約保證金。對采用保證保險(xiǎn)、銀行保函或擔(dān)保保函等保證形式的，與現(xiàn)金類保證金保證具有同等效力。
1．4銀行和擔(dān)保公司開具保函的情況
根據(jù)建設(shè)主管部門擔(dān)保系統(tǒng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)圖如圖1所示，從圖1可以看出，專業(yè)擔(dān)保公司開具保函的擔(dān)保金額比銀行高。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和專業(yè)擔(dān)保公司從事工程擔(dān)保業(yè)務(wù)過程中存在著不同方面的問題。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資金雄厚但缺少建設(shè)領(lǐng)域的專業(yè)知識。專業(yè)擔(dān)保公司雖具有一定的專業(yè)知識，但資金實(shí)力大打折扣。廈門實(shí)行工程擔(dān)保十多年來，其中共發(fā)生5起保函索賠糾紛案例，均由擔(dān)保公司的問題引起。其中有兩起分別為2011年和2013年發(fā)生的業(yè)主工程款支付保函代償案例。兩起為2014年和2017年擔(dān)保公司法人代表民間借貸出現(xiàn)問題導(dǎo)致工程擔(dān)保保證金被法院凍結(jié)。一起為擔(dān)保公司拒絕履行保函代償義務(wù)。作為建設(shè)主管部門，積極配合保函受益方約談被保證人，從中協(xié)商擔(dān)保公司履行職責(zé)，努力做到最終達(dá)成代償協(xié)議，使工程擔(dān)保保函真正起到作用，并向良性循環(huán)的方向發(fā)展。
2廈門市工程擔(dān)保存在問題
(1)一些市場主體對工程擔(dān)保制度的必要性、重要性認(rèn)識不足［2］。建設(shè)及施工單位往往認(rèn)為工程擔(dān)保函只是為領(lǐng)取施工許可證而不得已辦理的一個前期手續(xù)，即使有施工合同糾紛，也不愿意或不懂得通過向保證人索賠等途徑維護(hù)自身合法權(quán)益，甚至錯誤地認(rèn)為實(shí)行工程擔(dān)保會增加工程建設(shè)成本，實(shí)行工程擔(dān)保制度的積極性不高。(2)工程擔(dān)保的法律體系不夠完善［2］。我國相繼頒布了《建筑法》《擔(dān)保法》《合同法》《建設(shè)部關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定(試行)》等法律法規(guī)，但實(shí)施工程中還缺乏法律支持。例如2015年某擔(dān)保公司拒絕履行保函代償義務(wù)。該案例具體情況如下:某大酒店于2014年7月2日于某建設(shè)集團(tuán)有限公司簽訂大酒店項(xiàng)目的施工合同，合同工期為455d，合同價為3939萬元。2014年9月16日某擔(dān)保公司為該大酒店開具業(yè)主支付保函，保函金額為393.9萬元。保函有限期為2014年9月16日至2015年12月16日止。建設(shè)單位于2014年12月26日前共支付388.2萬元，拖欠1145.07萬元。施工單位于兩次向擔(dān)保公司要求其履行代償義務(wù)，該擔(dān)保公司拒絕履行。施工單位向管理部門反映情況，管理部門約談其擔(dān)保公司。經(jīng)過約談，施工單位按擔(dān)保公司的要求補(bǔ)齊相關(guān)資料，但保險(xiǎn)公司仍然堅(jiān)持拒絕代償。除了不允許該擔(dān)保公司繼續(xù)承接工程擔(dān)保業(yè)務(wù)，并向金融辦等管理機(jī)構(gòu)告知該公司的違約事件外，目前建設(shè)主管部門仍沒有有效的法律手段來加強(qiáng)對擔(dān)保公司的違約處罰。管理部門仍應(yīng)探索建立新的法律法規(guī)體系，進(jìn)一步完善擔(dān)保管理細(xì)則，對擔(dān)保公司的不履約、不誠信行為加大法律嚴(yán)懲，杜絕此類現(xiàn)象再次發(fā)生。(3)過期保函如何解決。從2006年至今，主管部門保管了成百上千的過期保函。對于過期保函，管理部門多次催促被保證人取走或續(xù)保(工程未完工的情況下)，但是實(shí)際上成效不大。按照規(guī)定，被保證企業(yè)到專業(yè)擔(dān)保公司開具工程擔(dān)保保函時，必須繳納一定比例的現(xiàn)金(即擔(dān)保保證金)到各專業(yè)擔(dān)保公司在國有商業(yè)銀行開設(shè)的工程擔(dān)保保證金專戶中作為反擔(dān)保的措施，這樣就導(dǎo)致工程擔(dān)保保證金長時間被扣留在擔(dān)保公司或銀行的賬戶，至少等到工程竣工結(jié)算才能取回保函原件，解付該筆保證金，甚至被保證企業(yè)遺忘了該筆保證金，多年來一直未退回，另外也占用了擔(dān)保公司的擔(dān)保額度，使其不能承接更多擔(dān)保業(yè)務(wù)，動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫無法更新，監(jiān)管系統(tǒng)作用未得到充分發(fā)揮。(4)專業(yè)擔(dān)保公司退出問題。工程擔(dān)保實(shí)施以來共計(jì)8家專業(yè)擔(dān)保公司先后退出工程擔(dān)保行業(yè)，退出后仍留有在保保函、擔(dān)保保證金、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金甚至是不動產(chǎn)抵押物，而擔(dān)保公司的后續(xù)服務(wù)能力、擔(dān)保能力沒有保障，甚至有的公司已經(jīng)倒閉，找不到管理人員，遺留問題無人負(fù)責(zé)解決。為了維護(hù)被保證人的利益，確保工程擔(dān)保保證金的安全，管理部門最大限度地維護(hù)各方權(quán)益，執(zhí)行簡易退保程序，依申請退還被保證人的保函，確保被保證人能及時取回工程擔(dān)保保證金，減少損失。而保函退還后在建項(xiàng)目處于無保函狀態(tài)，如果合同雙方?jīng)]有法律意識繼續(xù)找其他擔(dān)保機(jī)構(gòu)開具新的保函，則只能憑合同雙方的承諾履行合同約定，有可能在后續(xù)的工程履約中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。(5)行業(yè)主管問題。工程擔(dān)保業(yè)務(wù)只是擔(dān)保公司眾多的經(jīng)營業(yè)務(wù)之一，擔(dān)保公司往往由于其它業(yè)務(wù)而影響到企業(yè)的正常經(jīng)營，進(jìn)而危及到工程擔(dān)保業(yè)務(wù)，甚者工程擔(dān)保保證金、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金被法院凍結(jié)并扣劃，從而影響到被保證人和受益人的利益。專業(yè)擔(dān)保公司的主管部門為金融辦，工程建設(shè)主管部門對此類行業(yè)屬于外行，對融資類擔(dān)保公司的監(jiān)管手段有限，難以及時掌握擔(dān)保公司的經(jīng)營情況，無法做到實(shí)時監(jiān)管。(6)工程擔(dān)保保證金的法律界定問題。建設(shè)單位、施工單位委托專業(yè)擔(dān)保公司開具工程擔(dān)保保函時，專業(yè)擔(dān)保公司都會要求被保證企業(yè)繳交一定比例的現(xiàn)金作為反擔(dān)保的措施，廈門市也建立了保證金專戶管理制度。但在實(shí)踐中，如果專業(yè)擔(dān)保公司涉及到經(jīng)濟(jì)糾紛，有的法院把工程擔(dān)保保證金作為專業(yè)擔(dān)保公司的自有資金進(jìn)行查封、扣劃，從而影響被保證人的權(quán)益。例如某融資擔(dān)保有限公司，由于公司法人代表個人民間借貸出現(xiàn)資金鏈斷裂問題，導(dǎo)致該公司與托管銀行、市造價站三方監(jiān)管的工程擔(dān)保保證金專戶被法院凍結(jié)并扣劃部分資金。
3國內(nèi)其他城市擔(dān)保經(jīng)驗(yàn)、做法借鑒
(1)深圳市工程擔(dān)保情況經(jīng)調(diào)研深圳市建設(shè)行政主管部門已取消工程擔(dān)保強(qiáng)制性屬性，由業(yè)主單位自行決定是否出具工程擔(dān)保，市場調(diào)節(jié)取代政府監(jiān)管，建設(shè)行政主管部門不再對工程擔(dān)保進(jìn)行管理，而政府投融資項(xiàng)目強(qiáng)制由銀行開具承包商履約保函，并實(shí)行業(yè)主負(fù)責(zé)制，擔(dān)保公司在被保證人開具銀行保函的過程中提供再擔(dān)保，繼續(xù)發(fā)揮著擔(dān)保作用。該做法釋放了企業(yè)資金壓力，增強(qiáng)建筑市場活力，由合同雙方自行選擇，行業(yè)市場化。并由合同雙方自行負(fù)責(zé)，如發(fā)生違約問題可通過法律手段解決糾紛，有助于推進(jìn)法治社會建設(shè)，培養(yǎng)企業(yè)自覺遵守法律法規(guī)，并且通過法律或司法程序解決糾紛的習(xí)慣和意識。(2)寧波市現(xiàn)行工程擔(dān)保情況寧波市的工程保函由3種類型組成:現(xiàn)金、銀行保函、保險(xiǎn)，未引入專業(yè)擔(dān)保公司制度，目前正積極推廣由金融辦、保監(jiān)局牽頭的工程綜合保險(xiǎn)，率先在全國實(shí)行試點(diǎn)。
4改進(jìn)措施
(1)完善法律、法規(guī)從上述保函糾紛案例可看出，擔(dān)保公司遇到工程索賠時，自覺履約意識不強(qiáng)，甚至逃避責(zé)任。法律、法規(guī)對擔(dān)保保證人違約情形的懲罰力度較難實(shí)現(xiàn)。法院凍結(jié)擔(dān)保公司的保證金專戶，使得擔(dān)保公司的工程項(xiàng)目保證金無法原路退回至企業(yè)賬戶，致使一起糾紛連累多家建筑企業(yè)。相關(guān)部門需通過完善法律、法規(guī)，使得擔(dān)保公司不是坐地?fù)?dān)保，需落到實(shí)處，遇到索賠，不折不扣進(jìn)行賠付。(2)引入有實(shí)力的擔(dān)保主體比如廈門翔業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)有限公司和廈門海翼集團(tuán)財(cái)務(wù)有限公司資金實(shí)力雄厚，風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制體系健全，監(jiān)管評級良好，已獲得建設(shè)局批準(zhǔn)可為其下成員企業(yè)提供擔(dān)保。建議銀行金融業(yè)或有實(shí)力的主體等單位仿效其做法，可以為自己企業(yè)出具業(yè)主支付保函。(3)加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)工作建設(shè)主管部門應(yīng)多組織擔(dān)保知識的普及工作，以便施工單位、建設(shè)單位、各擔(dān)保公司等人員的共同探討和學(xué)習(xí)。同時，也應(yīng)把施工合同、招投標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)管理、金融專業(yè)等知識聯(lián)系起來，使之成為一個完整體系�？梢酝ㄟ^上課、開會、網(wǎng)絡(luò)文件、群研究等多種形式開展，從不同專業(yè)知識領(lǐng)域來促進(jìn)工程擔(dān)保的完善和普及。(4)多方協(xié)作，共同促進(jìn)建議由金融行業(yè)主管部門牽頭，建設(shè)局為金融行業(yè)主管部門提供協(xié)助，從整個金融行業(yè)的市場行為來監(jiān)管工程擔(dān)保領(lǐng)域，讓工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)有牽一發(fā)而動全身的危機(jī)感，從而在工程擔(dān)保領(lǐng)域加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控。保險(xiǎn)公司現(xiàn)已引入擔(dān)保市場，建議由銀行、擔(dān)保公司、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)自愿組成共保體，負(fù)責(zé)建設(shè)工程綜合擔(dān)保市場調(diào)研、產(chǎn)品研發(fā)、承保理賠、風(fēng)控流程的制定以及險(xiǎn)種的推廣運(yùn)行。共保體將組建建設(shè)工程綜合保險(xiǎn)服務(wù)中心，具體負(fù)責(zé)日常事務(wù)的運(yùn)營工作，工程綜合擔(dān)保行業(yè)市場化。
5結(jié)語
綜上所述，各地區(qū)根據(jù)各自的形勢制定適合該地區(qū)的擔(dān)保制度，擔(dān)保方式各有優(yōu)缺點(diǎn)，揚(yáng)長避短，靈活適用。廈門市工程擔(dān)保管理中存在著的一些問題，需要各主管部門聯(lián)合起來完善擔(dān)保體系和法律法規(guī)，增強(qiáng)各企業(yè)專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，在建筑行業(yè)引入保險(xiǎn)機(jī)制和相關(guān)有實(shí)力的企業(yè)，強(qiáng)化監(jiān)管職能，充分發(fā)揮市場資源配置的作用，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步推動工程擔(dān)保市場的健康發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
［1］GB/T50328－2001廈門市建設(shè)工程交易中心．廈門市建設(shè)工程交易管理服務(wù)手冊(第一冊)［Z］.2001．
［2］林宗昭．廈門市工程擔(dān)保的現(xiàn)狀、問題及對策［J］.建筑，2009(19):34－36.
