防洪思想的歷史研究與借鑒

 

    在歷史時(shí)期，隨著社會的進(jìn)步，人類對洪水的調(diào)控能力越來越大。但是，洪水災(zāi)害的危害卻有增無減。近代以來，世界各主要洪水國家在防洪方面的投入逐步增加，洪水預(yù)報(bào)以及對洪水調(diào)控的工程能力有顯著的提高，但是災(zāi)害損失非旦沒有得到控制，卻反而大幅度地增加了。怎樣認(rèn)識這種表面矛盾的現(xiàn)象？對于人與自然的關(guān)系，以及人類自身的社會活動對洪水災(zāi)害的影響，有必要拓寬認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，以改進(jìn)我們的應(yīng)對措施。

 

 

    西漢年間，自漢武帝時(shí)期開始，黃河接二連三地在下游泛濫橫流，使西漢王朝一籌莫展。黃河安危成為朝野關(guān)心的國家大事，陸續(xù)提出過多種工程治黃方案。大約在公元前６年，賈讓提出治河三策，這是流傳下來的最早的治理黃河的規(guī)劃方案，并以其適應(yīng)洪水規(guī)律以減輕水災(zāi)損失的主張獨(dú)樹一幟，對后世有重要影響。

 

    賈讓在其治河對策中首先分析了黃河演變的歷史。他指出，古代的時(shí)候，河有河的流道，人有人的住處，各不相干。到了戰(zhàn)國時(shí)期，各國為了各自的利益，開始在兩岸筑堤防洪，雖然這不是好的辦法，但當(dāng)時(shí)黃河兩岸堤距達(dá)５０里，洪水尚不至于被束縛得過分嚴(yán)重。然而此后情況進(jìn)一步惡化，老百姓貪圖黃河肥美的灘地，逐漸在堤內(nèi)加筑民埝，圈堤圍墾。圍墾一再深入河灘，以至大堤之內(nèi)又有好幾道民堤，嚴(yán)重阻礙行洪。可見，由此造成洪水泛濫，房屋田產(chǎn)被淹沒，首先是人們盲目發(fā)展造成的。在此分析的基礎(chǔ)上，賈讓提出了治河上、中、下三策。

 

    上策的想法是，擺脫目前黃河河道高聳狹窄的困難局面，另外開辟一處寬廣的場所容納黃河洪水。具體方案是將黃河改道西行，在當(dāng)時(shí)的黃河和西面的太行山麓之間的寬敞地帶北流入海。這一地區(qū)是冀州的轄區(qū)，為此，要把冀州的百姓遷移出來。搬遷費(fèi)只相當(dāng)幾年的黃河歲修經(jīng)費(fèi)，不難解決。他認(rèn)為這是根本消除黃河水患的辦法。賈讓的中策是上策的修正，照顧了防洪、灌溉和航運(yùn)的需要。他認(rèn)為中策雖然談不上是圣人的做法，但也是“富國安民，興利除害，支數(shù)百歲”的治河良策。賈讓認(rèn)為的下策是堅(jiān)守目前狹小和混亂的黃河堤防，朝廷每年為治河花費(fèi)大量經(jīng)費(fèi)還難免決溢。

 

    對于賈讓治河三策，后代有不同評價(jià)，明清間爭論尤多。邱浚（1420～1495年）認(rèn)為：“古今言治河者，皆莫出賈讓三策。”而嘉靖十五年（1536年）劉天和則認(rèn)為賈讓上策和中策都不可行，邱浚的評價(jià)不足為據(jù)。清代夏骃稱贊賈讓治河有術(shù)，“雖使大禹復(fù)出于此時(shí)，亦未有不徙民而放河北流者，安得不以上策哉”。而河道總督靳輔則譏諷賈讓說：“有言之甚可聽而行之必不能者，賈讓之論治河是也。”或予以肯定，或予以否定。

 

    而在批評賈讓具體治黃措施之后，靳輔同時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：“（賈讓）所云、疆理土田，必遺川澤之分，使秋水多得有所休息，左右游波，寬緩而不迫，數(shù)語，則善矣。”又從治河思想的角度肯定了賈讓的人與自然和諧相處，社會發(fā)展與河流洪水規(guī)律相適應(yīng)的自然觀。

 

    中國古代提出治水自然觀理論的并非賈讓一人。北宋時(shí)黃河堤防頻繁決溢，治河思想非�；钴S。宋代的大文學(xué)家蘇軾（1032－1101）在一篇“禹之所以通水之法”的文章中提出：“治河之要，宜推其理而酌之以人情。河水湍悍，雖亦其性，然非堤防激而作之，其勢不至如此。古者河之側(cè)無居民，棄其地以為水委。今也堤之而廬民其上。所謂愛尺寸而忘千里也。故曰堤防省而水患衰，其理然也。”雖然廢棄堤防而任水所向的辦法不可取，但治河之要“宜推其理而酌之以人情”的話，卻道出了洪水災(zāi)害的發(fā)生并不單純和洪水發(fā)生的“理”有關(guān)，同時(shí)他也注意到社會發(fā)展這個(gè)“人情”對河流和洪水的影響，這是極有見地的。

 

    元代也有人坦言：“黃河涸露舊水泊”地，多為勢家所據(jù)。忽遇泛溢，水無所歸，遂致為害。由此觀之，非河犯人，人自犯之。”也就是說，不是洪水危害居民，而是居民住到容蓄洪水的地方去自找災(zāi)禍，說得更為直截了當(dāng)。

 

    這些認(rèn)識和賈讓如出一轍，都是在單純運(yùn)用工程防洪措施幾乎走投無路的情況下提出的�？此葡麡O，實(shí)際上包含著人類發(fā)展要主動積極地適應(yīng)洪水客觀規(guī)律的合理內(nèi)核。當(dāng)然，隨著人們調(diào)蓄洪水的工程能力的不斷提高，適應(yīng)洪水的規(guī)模和形式也會有所不同。

 

 

    20世紀(jì)50年代末美國科學(xué)家首先注意到，20年代以來大規(guī)模興建防洪工程，但是高壩大庫并沒有遏制洪水災(zāi)害上升的趨勢，由此而提出了工程與非工程相結(jié)合的減災(zāi)策略以及洪水保險(xiǎn)的社會保障措施。這些認(rèn)識和舉措此后被許多國家所接受，并用以修正各自的防洪方針。

 

    我國的防洪部署此前仍專注于主要依靠調(diào)控自然態(tài)洪水的工程技術(shù)措施建設(shè)。例如，1991年淮河和太湖大水損失400多億元，這個(gè)損失是在沒垮一座壩，骨干堤防沒決一個(gè)口的情況下出現(xiàn)的。說明防洪工程發(fā)揮了重要作用，但未能抑制災(zāi)害損失的增長。那么，事后所擬訂的減災(zāi)對策如何呢？仍主要是建壩、修堤、疏浚河道和提高洪水預(yù)報(bào)精度等措施。這些防洪措施是必要的，但顯然又是不完全的和不充分的，因?yàn)樗�忽視了�?guī)范社會發(fā)展以適應(yīng)洪水規(guī)律的方面。

 

    防洪社會化建設(shè)對我國尤其重要。試與美國比較來看，我國的地理環(huán)境對于防洪來說存在以下不利條件：①美國受洪水威脅的區(qū)域只占國土面積的７％，除薩斯奎亞納河流域和環(huán)大西洋濱海地區(qū)外大多不和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)重疊。而我國有水災(zāi)的地區(qū)占國土面積的60％，且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大多位于占國土面積８％和占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值60％的七大江河中下游平原。②美國人少地曠，可以保留較多的河流下游濕地，洪水回旋余地比我國充裕。我國由于人口壓力對湖泊和河灘地的大規(guī)模墾殖，顯著削弱了洪水的調(diào)蓄能力。③美國的河流年際和年內(nèi)分配相對來說比我國均勻，而且水庫蓄水能力也比我國大。其本土河流的年徑流量約1.7萬億立方米，已建水庫庫容達(dá)１萬億立方米，可控制的年總徑流量達(dá)60％。我國大陸流入太平洋水系各河年總徑流量約2.0萬億立方米立方米，已建水庫總庫容為0.45萬立方米，可控制年總徑流量的22％。④我國河流含沙量之大在世界名列前茅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年進(jìn)入河流的泥沙約35億噸，其中40％淤積在河流、湖泊、水庫和泛區(qū)中。泥沙淤積持續(xù)削弱已有的工程防洪能力，因此，即使維持一定的防洪標(biāo)準(zhǔn)。也需要不斷提高和增修新的工程。

 

    可見，與美國相比，我國氣候條件和地理環(huán)境對防洪提出了更高的要求，工程防洪任務(wù)更重，控制洪水的能力亟待提高。但是美國的經(jīng)驗(yàn)也表明，如果只注重工程防洪能力的提高，即便達(dá)到了美國那樣的標(biāo)準(zhǔn)，仍然不足以有效制止災(zāi)害增長。

 

    1980年發(fā)表的《美國防洪減災(zāi)總報(bào)告》指出，“美國在此前60年間用于救災(zāi)和防洪的投資達(dá)數(shù)百億元，但洪水災(zāi)害一直是呈上升趨勢……表明防洪工程和減災(zāi)措施沒能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)”，并得出了實(shí)施減災(zāi)社會化建設(shè)的新策略。1993年美國密西西比河大洪水，洪水之后聯(lián)邦政府洪泛區(qū)考察委員會和陸軍工程兵團(tuán)進(jìn)行了水災(zāi)調(diào)查和防洪規(guī)劃評估，提出《分擔(dān)挑戰(zhàn)——２１世紀(jì)洪泛區(qū)管理》和《洪泛區(qū)管理評估》以及1999年發(fā)表的美國國家科學(xué)基金項(xiàng)目《人類規(guī)劃的災(zāi)害——美國自然災(zāi)害評估》，都進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了洪泛區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要適應(yīng)洪水規(guī)律，以及減災(zāi)應(yīng)與流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的原則。以美國的工程防洪條件和經(jīng)濟(jì)實(shí)力尚且需要調(diào)整防洪方針，實(shí)施減災(zāi)社會化，何況我國。當(dāng)然從另一角度來看，我國的人口密度遠(yuǎn)大于美國，洪泛區(qū)又大多與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域相重疊，防洪減災(zāi)社會化體系建設(shè)將會比美國有更多困難，但也將有更為顯著的效益。

 

    以往的防洪方針主要是針對自然態(tài)洪水，認(rèn)為只要控制了洪水解決了災(zāi)害發(fā)生的條件，就可以控制災(zāi)害的發(fā)生。實(shí)際情況和后果都未能盡如人意，不僅如此，在近幾十年中，我國主要江河防洪形勢還發(fā)生了意想不到的改變。例如，造成1998年長江中游防洪嚴(yán)峻形勢的關(guān)鍵在于，1998年長江洪水量級小于1954年大水，但中下游水位卻普遍高于1954年，有360公里河段最高洪水位超過歷史最高水位。換句話說，由于河情的改變，被視為中游防洪關(guān)鍵的三峽工程還未發(fā)揮作用，設(shè)計(jì)防洪標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)降低。防洪形勢的這種改變并非長江所獨(dú)有。黃河1996年花園口站7800立方米／秒流量相應(yīng)的水位，比1958年22300立方米／秒 流量下的水位還要高0.9ｍ�；春痈闪鞲髡驹谙嗤�流量下，1991年水位比1954年高0.2～1.2米。1963年后根治海河新開挖的幾條泄洪河道，輸水流量如今已經(jīng)分別減少40％～60％。主要江河的河道水文狀況發(fā)生的顯著變化并非由于水利工程不足所引起，反過來說，只注重建設(shè)防洪工程并不能阻止江河防洪形勢的惡化和達(dá)到充分減災(zāi)的目的。

 

    歷史分析表明，既然近10年的洪水量級比起前幾十年并沒有特別異常，而水災(zāi)損失卻急劇增加�？梢娝疄�(zāi)損失增加的主要原因不是降水異常，而是社會無序發(fā)展所產(chǎn)生的負(fù)面后果。

 

 

    １．災(zāi)害雙重屬性的概念

    直到今天，世界各國都將洪水災(zāi)害定義為自然災(zāi)害，如果由此認(rèn)為，只要出現(xiàn)異常洪水就將發(fā)生災(zāi)害，那是一種誤解。因?yàn)樵谌魏蔚胤�，只要有大量降水，就會有洪水出現(xiàn)。至于洪水災(zāi)害則只在有人類活動的地方才會發(fā)生。在無人的荒漠地帶盡管洪水滔天，也無所謂災(zāi)害。可見洪水災(zāi)害概念應(yīng)該包括這樣的兩層含義，一是致災(zāi)因子——洪水，二是承災(zāi)體——人類社會（通常只將人類社會視為承災(zāi)體，其實(shí)無視自然規(guī)律的社會發(fā)展也是另一種致災(zāi)因素）。兩者缺一不成其為災(zāi)害。既然洪水災(zāi)害是超出工程控制能力所造成的對社會的損害，那么減輕災(zāi)害損失就不應(yīng)單純從控制自然態(tài)洪水著手，還應(yīng)從調(diào)整和規(guī)范社會發(fā)展以適應(yīng)自然規(guī)律方面去努力。

    第一，雙重屬性的概念反映了災(zāi)害本質(zhì)特征的兩個(gè)方面。減災(zāi)的工程措施與非工程措施相結(jié)合的觀念雖然突破了災(zāi)害只是自然變異的局限，但迄今未見到國外對災(zāi)害本質(zhì)屬性的全面表述。

 

    第二，目前通常的工程與非工程的劃分，是按照工程硬件與技術(shù)和管理軟件人為劃分的，沒有實(shí)質(zhì)意義。而基于災(zāi)害的雙重屬性將減災(zāi)的途徑劃分為針對自然態(tài)洪水和針對社會兩部分：①通過興建防洪工程、提高洪水監(jiān)測和預(yù)報(bào)水平來提高制約洪水、防范災(zāi)害的能力；②通過加強(qiáng)國土規(guī)劃和管理，來協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，增加社會對災(zāi)害的承受能力。概念比較清晰。

 

    第三，提出災(zāi)害雙重屬性的理論認(rèn)識對完善我國的防洪方針有實(shí)際意義。這是由于我國引進(jìn)非工程防洪概念已有10多年歷史，并在若干方面取得成效。但我們所吸收和應(yīng)用的大多限于針對洪水的技術(shù)性措施。對非工程防洪措施最本質(zhì)的方面，即調(diào)整社會以適應(yīng)洪水卻缺乏理解。因此可能導(dǎo)致一種誤區(qū)，即一提非工程措施就只考慮到如洪水預(yù)報(bào)、防洪決策支持系統(tǒng)等技術(shù)措施，其實(shí)社會分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并承擔(dān)減災(zāi)責(zé)任更是非工程措施的重要方面。

 

    災(zāi)害雙重屬性的理論認(rèn)識有兩個(gè)來源：一是吸收了國外防洪思想的新進(jìn)展，二是繼承了我國治水自然觀，即以2000年前賈讓三策為代表的改造自然與適應(yīng)自然相結(jié)合的思想。雙重屬性認(rèn)識的根本點(diǎn)在于，防洪減災(zāi)的目標(biāo)是以最小的投入，換取最大的減災(zāi)效益，而不是一味追求戰(zhàn)勝洪水，有助于我們?yōu)暮τ^念和防洪觀念的更新。

 

    洪水災(zāi)害的社會屬性啟發(fā)我們考慮如何科學(xué)地安排國土開發(fā)，科學(xué)地調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局以適應(yīng)洪水規(guī)律和減輕洪水災(zāi)害損失。水環(huán)境狀況是決定產(chǎn)業(yè)合理布局的重要自然條件之一，國土整治的總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)將防洪規(guī)劃納入其中，相互協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌安排。然而，《防洪法》第九條對這兩個(gè)規(guī)劃的關(guān)系是這樣規(guī)定的：“防洪規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從所在流域、區(qū)域的綜合規(guī)劃。”防洪規(guī)劃服從綜合規(guī)劃的基本考慮可能是，綜合規(guī)劃提出發(fā)展目標(biāo)，防洪規(guī)劃通過工程技術(shù)手段予以保證，反映出人們力圖主宰洪水和單方面發(fā)展的欲望。這個(gè)欲望是否切合實(shí)際？由人編制的防洪規(guī)劃可以服從綜合規(guī)劃，但是洪水是否也就跟著服從呢？無疑防洪工程建設(shè)可以提高綜合發(fā)展規(guī)劃的保障程度，然而水災(zāi)損失不僅決定于洪水的大小，而且往往由于缺乏對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局的合理規(guī)劃和有效管理而大為增強(qiáng)。由此可見，要減輕洪水災(zāi)害也要適度節(jié)制和調(diào)整社會發(fā)展的需求。

 

    世界主要水災(zāi)國家水災(zāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增加的形勢下單純依靠修建防洪工程提高防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)十分困難和代價(jià)昂貴。經(jīng)濟(jì)有效的減災(zāi)途徑有二：第一，要繼續(xù)修建防洪工程以制約災(zāi)害的發(fā)生；第二，調(diào)整和規(guī)范社會發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境，以減輕災(zāi)害發(fā)生時(shí)的損失。兩者相輔相成。1998年長江和嫩江大水之后，上自國家首腦，下至社會各界無不舉出諸如水土流失、圍湖造田等等有礙防洪的種種失誤�？梢妼λ疄�(zāi)成因和對策的總結(jié)，人們已經(jīng)從單純著眼于對洪水和防洪工程的關(guān)注，將視野擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境和國土開發(fā)的影響上。應(yīng)把防洪減災(zāi)作為國土規(guī)劃的前提條件和組成部分，進(jìn)一步制定長遠(yuǎn)的治水總體規(guī)劃，建設(shè)社會的防洪安全保障體系。當(dāng)然這不是可以一蹴而就，但又是必須從現(xiàn)在就要開始部署的問題。事實(shí)證明20世紀(jì)只看重工程防洪的方針需要修正，應(yīng)該借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整和制定適合我國國情的21世紀(jì)防洪減災(zāi)方略。

 

    在防洪減災(zāi)中處理好社會發(fā)展與洪水的關(guān)系。在人與自然的關(guān)系中，以往只把人類生活的地理環(huán)境看作人類活動的外在的消極的和基本穩(wěn)定的場所，而忽視自然界對人類社會的反作用。特別是現(xiàn)代，人類對自然的干預(yù)已遍及全球，其強(qiáng)度也大大超過前代。與此同時(shí)，自然界對人類社會的反作用也顯著增長。因而在防洪減災(zāi)中尤其要主動地研究隨著人類社會強(qiáng)烈擾動和改變著的自然界自身的進(jìn)化過程，自然界是如何反過來影響著人類社會的發(fā)展，而不能等到自然界報(bào)復(fù)降臨之時(shí)，再去尋求補(bǔ)救的辦法。

 

    災(zāi)害雙重屬性的理論進(jìn)展表明了歷史研究的價(jià)值。今天，雖然高度發(fā)達(dá)的科學(xué)技術(shù)是古代不能企及的，但人們對現(xiàn)實(shí)世界和人類社會的認(rèn)識卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完結(jié)，人們對于歷史的認(rèn)識也在不斷地深化�？茖W(xué)每前進(jìn)一步，再回過頭來看歷史，也總會有新的發(fā)現(xiàn)和新的理解�？梢哉J(rèn)為現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展對古老的歷史學(xué)科提出了新的要求，同時(shí)它又為歷史研究的深入提供了比過去先進(jìn)的方法和手段。換句話說，科學(xué)的發(fā)展非但不應(yīng)該排斥歷史，相反地，把歷史的經(jīng)驗(yàn)和信息科學(xué)化，正是科學(xué)所要完成的重要課題。歷史發(fā)展沒有止境，人們?yōu)樨S富對自然和社會的認(rèn)識而進(jìn)行的歷史研究也沒有止境。