摘要：在介紹江西省水利工程質(zhì)量安全監(jiān)督工作成效基礎(chǔ)上，分析了水利工程建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)督工作存在的主要問(wèn)題，如事權(quán)劃分及權(quán)責(zé)界限不明確、質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不對(duì)等、行政屬性弱化等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)行政法規(guī)文件，對(duì)質(zhì)量監(jiān)督工作本質(zhì)屬性進(jìn)行梳理分析。建議強(qiáng)化水利工程質(zhì)量監(jiān)督行政監(jiān)管和執(zhí)法屬性，探索創(chuàng)新質(zhì)量安全監(jiān)督工作方式，保障水利工程建設(shè)質(zhì)量安全。
關(guān)鍵詞：水利工程；建設(shè)質(zhì)量；監(jiān)督；江西省
近幾年，江西省水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作牢固樹(shù)立“質(zhì)量第一、安全至上”理念，全面落實(shí)質(zhì)量發(fā)展綱要，堅(jiān)持質(zhì)量行為與工程實(shí)體質(zhì)量監(jiān)督并重，扎實(shí)開(kāi)展水利工程建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)督工作，水利工程建設(shè)質(zhì)量水平穩(wěn)中有升，為保障全省大規(guī)模水利建設(shè)順利實(shí)施和質(zhì)量安全提供了強(qiáng)有力支撐。但是，在新時(shí)期大規(guī)模水利工程建設(shè)形勢(shì)下，質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作遇到了一些亟待破解的問(wèn)題。按照“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”改革發(fā)展總基調(diào)的要求，需探索創(chuàng)新質(zhì)量安全監(jiān)督工作方式，強(qiáng)化行政監(jiān)管和執(zhí)法屬性，將水利工程建設(shè)質(zhì)量“強(qiáng)監(jiān)管”工作落到實(shí)處。
一、質(zhì)量安全監(jiān)督工作主要成效
1.質(zhì)量監(jiān)督能力建設(shè)穩(wěn)步提升建立了省、市、縣三級(jí)質(zhì)量監(jiān)督管理體系，初步形成了工程建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)能力建設(shè)得到加強(qiáng)，全省11個(gè)設(shè)區(qū)市水行政主管部門均設(shè)立了經(jīng)市人民政府或市編辦批準(zhǔn)的水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)；有水利建設(shè)任務(wù)的縣（市、區(qū)）級(jí)水行政主管部門均設(shè)立了質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)。全省共有400余名專、兼職人員從事質(zhì)量監(jiān)督工作。工作經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制初步形成，各級(jí)水行政主管部門均將質(zhì)量監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)列入年度預(yù)算，并逐年增加，有效保障工作的順利開(kāi)展。2.質(zhì)量監(jiān)督管理制度日臻完善建立了事前告知、事中強(qiáng)化監(jiān)督檢查和事后評(píng)價(jià)管理制度。一是出臺(tái)了質(zhì)量安全監(jiān)督交底制度和質(zhì)量終身責(zé)任承諾制，強(qiáng)化工程參建單位質(zhì)量主體責(zé)任落實(shí)。二是制定了質(zhì)量監(jiān)督巡查檢查、實(shí)體質(zhì)量抽樣檢測(cè)(飛檢)及竣工驗(yàn)收前質(zhì)量抽檢辦法，強(qiáng)化了對(duì)工程施工過(guò)程中的質(zhì)量管控。三是規(guī)范驗(yàn)收質(zhì)量核備工作行為，出臺(tái)了水利工程建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量核備工作規(guī)則，建立了質(zhì)量狀況分析報(bào)告制度。四是積極推進(jìn)質(zhì)量管理地方標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，現(xiàn)已頒布實(shí)施《水利建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)程》（DB36/T1039—2018）、《中小型水利水電工程單元工程施工質(zhì)量驗(yàn)收評(píng)定規(guī)程》(土石方工程、混凝土工程、地基處理與基礎(chǔ)工程、堤防工程、水工金屬結(jié)構(gòu)安裝工程、其他工程，標(biāo)準(zhǔn)號(hào)分別為DB36/T934.1～6—2018)和《中小型水利水電工程外觀質(zhì)量評(píng)定規(guī)程》（DB36/T1084—2018）等省地方標(biāo)準(zhǔn)。3.質(zhì)量檢測(cè)控制體系基本形成認(rèn)真貫徹落實(shí)《水利工程質(zhì)量檢測(cè)管理規(guī)定》，制定了《江西省水利工程質(zhì)量檢測(cè)單位管理辦法》《江西省水利工程質(zhì)量檢測(cè)單位乙級(jí)資質(zhì)申請(qǐng)材料審核實(shí)施細(xì)則（試行）》，嚴(yán)格質(zhì)量檢測(cè)資質(zhì)審批，促進(jìn)水利建設(shè)質(zhì)量檢測(cè)市場(chǎng)主體有序發(fā)展。加強(qiáng)了檢測(cè)單位及其檢測(cè)活動(dòng)監(jiān)督管理，制定了《江西省水利工程質(zhì)量檢測(cè)單位及其質(zhì)量檢測(cè)活動(dòng)監(jiān)督檢查實(shí)施“雙隨機(jī)一公開(kāi)”工作細(xì)則》，推行“雙隨機(jī)一公開(kāi)”方式，強(qiáng)化對(duì)質(zhì)量檢測(cè)行為管控，查處違規(guī)從業(yè)行為，有效維護(hù)了江西省水利建設(shè)質(zhì)量檢測(cè)市場(chǎng)的穩(wěn)定。4.質(zhì)量監(jiān)督項(xiàng)目管理更為規(guī)范對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量安全監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范化管理，工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理推行做到“三個(gè)堅(jiān)持”：堅(jiān)持主體工程開(kāi)工前，告知質(zhì)量監(jiān)督工作事項(xiàng)，強(qiáng)化提升參建單位質(zhì)量意識(shí)和質(zhì)量責(zé)任的落實(shí)；堅(jiān)持強(qiáng)化工程建設(shè)過(guò)程中監(jiān)督檢查，采取日常巡查、專項(xiàng)檢查及實(shí)體質(zhì)量“飛檢”相結(jié)合的方式，加大對(duì)參建單位行為及實(shí)體質(zhì)量的管控力度，抓好質(zhì)量問(wèn)題整改；堅(jiān)持工程驗(yàn)收質(zhì)量評(píng)價(jià)，嚴(yán)格工程驗(yàn)收程序，嚴(yán)把工程建設(shè)各階段質(zhì)量核備關(guān)，有效保障了工程質(zhì)量安全可靠。
二、存在的主要問(wèn)題
新時(shí)期大規(guī)模水利工程建設(shè)形勢(shì)對(duì)質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作提出了更高的要求，在不斷推進(jìn)水利工程建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作成效、探索新方法過(guò)程中，也遇到了一些亟待破解的問(wèn)題。1.質(zhì)量安全監(jiān)督工作責(zé)權(quán)界限不清晰有關(guān)法規(guī)文件均明確國(guó)家實(shí)行建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理制度和建設(shè)項(xiàng)目屬地監(jiān)督管理的原則，規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府交通、水利等有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。當(dāng)前江西省水利工程建設(shè)項(xiàng)目按照工程類別和規(guī)模等級(jí)劃分質(zhì)量與生產(chǎn)安全監(jiān)督管理權(quán)限，項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督未同步落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任，既不利于厘清水利建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量與安全監(jiān)督權(quán)責(zé)，也不利于省、市級(jí)水行政主管部門及質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行建設(shè)質(zhì)量與安全的行業(yè)監(jiān)督管理職能，且易造成屬地行業(yè)主管部門對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量與安全行政監(jiān)管的缺位，一旦出現(xiàn)質(zhì)量安全事故，不利于精準(zhǔn)追責(zé)。2.質(zhì)量安全監(jiān)督工作行政執(zhí)法屬性不強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)實(shí)質(zhì)僅是行政委托中的檢查行為和活動(dòng)。部分水行政主管部門因未能真正認(rèn)識(shí)到質(zhì)量安全監(jiān)督工作的行政屬性和監(jiān)督管理職責(zé)，存在把質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)視為參建單位的現(xiàn)象。表現(xiàn)為對(duì)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量安全違規(guī)行為鮮有處罰，認(rèn)為是質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的事，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)檢查與執(zhí)法脫節(jié)。只有讓質(zhì)量安全監(jiān)督工作回歸行政職能，其權(quán)威性才能真正建立起來(lái)，并且還可以有效解決水利工程建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)督工作“同體監(jiān)督”的問(wèn)題。所謂“同體監(jiān)督”，是水利行業(yè)的一種較為普遍現(xiàn)象，因水利項(xiàng)目大多是公益項(xiàng)目，水利部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任項(xiàng)目法人，且又是本部門授權(quán)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)督，就形成了“站長(zhǎng)監(jiān)督局長(zhǎng)，下級(jí)監(jiān)督上級(jí)”的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致“監(jiān)督揭短”和“行政護(hù)短”的矛盾。有的項(xiàng)目因未能正確處理好工程建設(shè)質(zhì)量安全與進(jìn)度的關(guān)系，也存在“護(hù)短”現(xiàn)象，導(dǎo)致質(zhì)量安全監(jiān)督工作處于被動(dòng)。質(zhì)量安全監(jiān)督工作回歸行政屬性，由水行政主管部門對(duì)參建單位質(zhì)量安全行為實(shí)施監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)違法違規(guī)行為的行政執(zhí)法，才能對(duì)水利工程建設(shè)市場(chǎng)形成震懾，促進(jìn)水利建設(shè)市場(chǎng)健康有序良性發(fā)展。3.基層質(zhì)量監(jiān)督隊(duì)伍不穩(wěn)定且檢查方式單一質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)任大但又缺乏執(zhí)法屬性和權(quán)威性，工作被動(dòng)，對(duì)技術(shù)干部缺乏吸引力，甚至存在有些水利技術(shù)干部拒絕調(diào)整到質(zhì)量監(jiān)督崗位工作，極不利于基層質(zhì)量監(jiān)督干部隊(duì)伍建設(shè)。有些市縣雖然設(shè)立了質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但專職、專業(yè)人員匱乏。水利工程建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)督工作專業(yè)技術(shù)性極強(qiáng)，涵蓋面廣，涉及水利水電工程建筑、施工、金屬結(jié)構(gòu)、機(jī)電、地質(zhì)、電氣、檢測(cè)、質(zhì)量、安全等專業(yè)，有的項(xiàng)目施工質(zhì)量安全問(wèn)題判定難度大，而從事質(zhì)量安全監(jiān)督工作的人員限于自身工作經(jīng)驗(yàn)及專業(yè)知識(shí)，難以做到面面俱到，更無(wú)法包辦一切。然而目前開(kāi)展質(zhì)量安全監(jiān)督工作的方式方法極為單一，僅僅依靠質(zhì)量監(jiān)督人員的定期巡查，限于經(jīng)費(fèi)和制度等多方面原因，無(wú)法采用質(zhì)量監(jiān)督抽檢、購(gòu)買服務(wù)和聘請(qǐng)技術(shù)專家開(kāi)展專項(xiàng)檢查等方式，不利于質(zhì)量安全監(jiān)督工作的有效開(kāi)展。4.水利建設(shè)市場(chǎng)環(huán)境不良且監(jiān)管難度大一是江西省水利工程建設(shè)單位（項(xiàng)目法人）絕大多數(shù)為臨時(shí)抽調(diào)人員組建的機(jī)構(gòu)，與項(xiàng)目法人承擔(dān)質(zhì)量安全首要責(zé)任的要求存在較大差距。特別是各級(jí)政府“簡(jiǎn)政放權(quán)”，部分縣市區(qū)將中小型水利工程項(xiàng)目的建設(shè)，下放由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具體實(shí)施，專業(yè)人員匱乏，且無(wú)建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)場(chǎng)管理和技術(shù)力量薄弱，難以對(duì)工程建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量安全實(shí)施有效管控，導(dǎo)致問(wèn)題未能遏制在萌芽期，建設(shè)質(zhì)量安全管理方面的問(wèn)題易發(fā)多發(fā)。二是市場(chǎng)準(zhǔn)入要求不高。工程招標(biāo)投標(biāo)存在不誠(chéng)信問(wèn)題，且工程實(shí)體質(zhì)量、現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)和參建單位質(zhì)量行為與招標(biāo)投標(biāo)無(wú)直接掛鉤，導(dǎo)致水利建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作難度加大。“掛證”現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致施工、監(jiān)理單位投標(biāo)承諾的主要管理人員缺位或不能按要求到崗。比如一些小型水利工程，工地上基本都是農(nóng)民工，現(xiàn)場(chǎng)鮮見(jiàn)施工單位的項(xiàng)目經(jīng)理及技術(shù)人員。參建單位的質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)和安全管理機(jī)構(gòu)組建不健全或不規(guī)范，未落實(shí)專職質(zhì)量管理人員和安全管理人員。加上施工單位專業(yè)技術(shù)人員不穩(wěn)定等一系列問(wèn)題，極不利于工程現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量安全管理。而參建單位最大化地追求直接利潤(rùn)，導(dǎo)致質(zhì)量安全管理方面投入不足，質(zhì)量安全意識(shí)淡薄。部分項(xiàng)目法人對(duì)工程設(shè)計(jì)和監(jiān)理的取費(fèi)偏低或不合理壓價(jià)，導(dǎo)致設(shè)計(jì)前期工作深度不夠，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員履職能力參差不齊，有的項(xiàng)目監(jiān)理人員履職不到位，未能真正發(fā)揮監(jiān)理作用，僅僅成為一道需要完成的基建程序。三是對(duì)水利建設(shè)市場(chǎng)執(zhí)法未能形成常態(tài)，違法成本低，未能形成優(yōu)勝劣汰的良性機(jī)制。“寬進(jìn)寬出”的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致建設(shè)市場(chǎng)魚(yú)龍混雜，既不利于市場(chǎng)本身的健康培育和有序良性發(fā)展，更不利于對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量與安全的管控。
三、思考與對(duì)策
1.強(qiáng)化水利建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法屬性一是厘清質(zhì)量安全監(jiān)督事權(quán)，按照建設(shè)工程項(xiàng)目主管權(quán)限屬地管理原則，劃分水利工程建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督事權(quán)，落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量安全屬地監(jiān)管責(zé)任。同時(shí)，強(qiáng)化上級(jí)對(duì)下級(jí)水行政主管部門落實(shí)工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理職責(zé)情況的監(jiān)督檢查。二是推進(jìn)水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督體制機(jī)制改革，進(jìn)一步明確水利建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作定位，突出強(qiáng)化政府行政監(jiān)督管理職能這一屬性，理順質(zhì)量監(jiān)督工作的主要職責(zé)和任務(wù)內(nèi)容，抓緊修改完善水利建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度，改進(jìn)質(zhì)量監(jiān)督工作方式方法，以適應(yīng)新時(shí)代水利工程建設(shè)管理的需要。2.強(qiáng)化水利建設(shè)工程質(zhì)量主體責(zé)任落實(shí)突出強(qiáng)化水利建設(shè)工程建設(shè)單位(項(xiàng)目法人)首要責(zé)任的落實(shí)，要改變當(dāng)前水利工程建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)主體形式單一、履職能力管理能力不足等突出問(wèn)題。積極推行工程建設(shè)總承包建設(shè)管理模式，要加快完善水利工程建設(shè)項(xiàng)目總承包建設(shè)管理制度，明確工程總承包單位在工程建設(shè)中的法定質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)，規(guī)范工程總承包管理的組織機(jī)構(gòu)及其責(zé)任、工作權(quán)限等，規(guī)范水利工程建設(shè)項(xiàng)目總承包管理行為。同時(shí)，實(shí)行工程質(zhì)量終身責(zé)任承諾制和公示制，建立工程質(zhì)量終身責(zé)任信息檔案，加強(qiáng)質(zhì)量終身責(zé)任制實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，強(qiáng)化各參建單位工程質(zhì)量終身責(zé)任的落實(shí)。3.持續(xù)深化水利建設(shè)市場(chǎng)專項(xiàng)治理一要嚴(yán)格水利建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，嚴(yán)把市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)。同時(shí)，加大對(duì)水利建設(shè)市場(chǎng)主體及其行為的行政監(jiān)督檢查力度，全面推行“雙隨機(jī)一公開(kāi)”行政監(jiān)督檢查方式，加大對(duì)違規(guī)行為的處罰力度。二要進(jìn)一步規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)行為，嚴(yán)厲打擊非法轉(zhuǎn)包、違法分包行為。三要切實(shí)開(kāi)展好水利工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格“掛證”等違法違規(guī)行為專項(xiàng)整治，從根本上改變“人證分離”現(xiàn)象,促進(jìn)水利建設(shè)市場(chǎng)主體回歸。四要建立誠(chéng)信激勵(lì)約束機(jī)制，依法對(duì)守法誠(chéng)信行為給予激勵(lì)，對(duì)違法失信行為進(jìn)行懲處。培育崇尚誠(chéng)信的良好建設(shè)市場(chǎng)氛圍，形成規(guī)范水利建設(shè)市場(chǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。4.強(qiáng)化水利建設(shè)工程質(zhì)量管理基礎(chǔ)工作一是按照新時(shí)代質(zhì)量工作的新要求和“放管服”改革的新要求，抓緊修改完善水利建設(shè)工程質(zhì)量管理制度，進(jìn)一步明確質(zhì)量管理工作體制機(jī)制。建議對(duì)《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》《水利工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理規(guī)定》等規(guī)章進(jìn)行修改，同時(shí)要對(duì)相應(yīng)規(guī)程規(guī)范進(jìn)行修改，以更好地適應(yīng)改革發(fā)展的需要，規(guī)范指導(dǎo)有效開(kāi)展質(zhì)量管理工作。二是建立水利工程建設(shè)質(zhì)量分析報(bào)告制度，統(tǒng)一水利工程質(zhì)量分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，定期開(kāi)展質(zhì)量分析評(píng)價(jià)工作，發(fā)布質(zhì)量狀況分析報(bào)告。三是依托“智慧水利”，加快推動(dòng)水利建設(shè)質(zhì)量信息管理系統(tǒng)建設(shè)，提升質(zhì)量信息共享和動(dòng)態(tài)監(jiān)管、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、質(zhì)量信用管理的效能。四是積極推進(jìn)水利工程質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)化工作，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，從工程開(kāi)工到竣工驗(yàn)收備案的全過(guò)程，對(duì)工程參建各方主體的質(zhì)量行為和工程實(shí)體質(zhì)量控制實(shí)行規(guī)范化管理，積極培育質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)化示范工程，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，不斷促進(jìn)水利工程質(zhì)量整體水平提升。
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