近些年來(lái)，雖然針對(duì)建設(shè)工程領(lǐng)域欠付農(nóng)民工工資及實(shí)際施工人的工程款的行為，國(guó)家出臺(tái)很多政策，并以司法解釋的形式明確了實(shí)際施工人在承包方不支付工程款的情況下，可以直接把發(fā)包人作為被告。2019年2月1日起開(kāi)始實(shí)施的《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋?zhuān)ǘ分杏诌M(jìn)一步加大了對(duì)實(shí)際施工人的權(quán)利保護(hù)。規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)追加轉(zhuǎn)包人或者違法分包人為本案第三人，在查明發(fā)包人欠付轉(zhuǎn)包人或違法分包人建設(shè)工程款的數(shù)額后，判決發(fā)包人在欠付工程范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任。然而，在司法實(shí)務(wù)中仍然會(huì)遇到發(fā)包方與承包方規(guī)避法律的規(guī)定，在合同中約定附加條件或期限的付款方式和付款時(shí)間，從而給實(shí)際施工人工程款的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)了很多的障礙。
一、以案例引入問(wèn)題
（一）案例梗概
發(fā)包人東城市城市投資有限公司與江西弘偉建設(shè)集團(tuán)有限公司于2012年8月12日簽訂了關(guān)于竹公溪棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目工程的承包合同。合同中關(guān)于工程的暫定工程價(jià)款、進(jìn)度款的支付時(shí)間及雙方的權(quán)利義務(wù)責(zé)任等都作了明確約定。其中，工程竣工驗(yàn)收合格，發(fā)包人支付至合同約定暫定款的80%，工程由政府財(cái)政評(píng)審，最終評(píng)審結(jié)果出來(lái)之后一年內(nèi)支付至合同評(píng)審金額的95%，剩余5%作為質(zhì)保金在工程交付使用后一年期限屆滿(mǎn)時(shí)支付。在工程建設(shè)過(guò)程中，承包人江西弘偉建司與劉明簽訂了塑鋼門(mén)窗的承包協(xié)議，在合同中約定了承包價(jià)格、施工時(shí)間、付款方式及時(shí)間等，其中關(guān)于付款時(shí)間約定的內(nèi)容是：江西弘偉建司在劉明施工完畢工程驗(yàn)收合格后按實(shí)際完成的工程量支付實(shí)際工程總價(jià)的98%，實(shí)際工程總價(jià)的2%作為質(zhì)保金，在工程驗(yàn)收交付后六個(gè)月一次性結(jié)清。2016年5月，工程竣工驗(yàn)收合格后，江西建司并沒(méi)有按約定付款，而是給劉明出具了結(jié)算憑證，在結(jié)算憑證中將付款條件改為：剩余款項(xiàng)在該項(xiàng)目審計(jì)完業(yè)主向發(fā)包人撥付95%的款項(xiàng)到賬時(shí)支付給劉明。但工程竣工驗(yàn)收合格并交付使用后的兩年內(nèi)，財(cái)政部門(mén)的終評(píng)結(jié)果遲遲沒(méi)有出來(lái)，導(dǎo)致劉明一直未拿到剩余工程款20萬(wàn)元。
（二）案例引出的爭(zhēng)議問(wèn)題
在此案例中存在的問(wèn)題是，承包人江西弘偉建司與劉明在結(jié)算憑證中約定的付款條件與承包人與發(fā)包人在承包合同中約定的付款條件一致，該約定以政府財(cái)評(píng)審計(jì)完業(yè)主付款后支付，從約定的內(nèi)容來(lái)看，本身不存在什么問(wèn)題，政府財(cái)評(píng)審計(jì)完成，審計(jì)結(jié)算金額就是雙方結(jié)算的最終依據(jù)，付款條件就能實(shí)現(xiàn)。但在司法實(shí)務(wù)中存在的問(wèn)題，由于案涉工程是政府投資工程，政府財(cái)政評(píng)審的金額往往與合同約定的數(shù)額不一致，導(dǎo)致承包人的利益受損嚴(yán)重，不認(rèn)可財(cái)評(píng)初審結(jié)論，不簽字，導(dǎo)致最終評(píng)審結(jié)論無(wú)法完成，從而也就使得與承包人簽訂施工合同的實(shí)際實(shí)施工人的利益得不到保障。按照這樣一個(gè)邏輯來(lái)解決此案，所帶來(lái)的問(wèn)題是需要立法者及司法者值得思考的問(wèn)題。第一，雙方在各自合同或約定中確定的付款條件是否具有法律效力？第二，合同中約定的付款條件到底是附條件的合同條款還是附期限的法律條款？第三，政府財(cái)政評(píng)審的最終結(jié)論是否必須由發(fā)包人和承包人簽字認(rèn)可才有效？對(duì)于這些問(wèn)題需要從民法理論及相關(guān)法律規(guī)定來(lái)分析和認(rèn)定。
二、合同約定的“以政府財(cái)政評(píng)審結(jié)論”作為付款條件的效力
一般情況下，合同雙方在合同中作出的以審計(jì)結(jié)果作為雙方結(jié)算的依據(jù)，只要約定內(nèi)容明確，該約定并不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定該約定合法有效，且根據(jù)當(dāng)事人意思自治的合同基本原則，應(yīng)當(dāng)要求當(dāng)事人依照約定履行。司法實(shí)務(wù)中，發(fā)包人發(fā)包的工程若是政府投資工程，如棚戶(hù)區(qū)改造，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，廉租房建設(shè)等，工程價(jià)款往往最后由都由審計(jì)部門(mén)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。但是審計(jì)報(bào)告能否直接作為發(fā)包人與承包人結(jié)算的直接依據(jù)。對(duì)于這一問(wèn)題全國(guó)人大法工委[2017]第22號(hào)文件作出明確規(guī)定：地方性法規(guī)中直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正。在這里，需要分析“政府審計(jì)”性質(zhì)。對(duì)于政府投資建設(shè)項(xiàng)目決算依法應(yīng)接受審計(jì)監(jiān)督。該審計(jì)指的是政府審計(jì)，又稱(chēng)為國(guó)家審計(jì)或財(cái)政審計(jì)。但法律并沒(méi)有明確規(guī)定政府投資建設(shè)工程都必須以審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算的依據(jù)。因此，只有在合同中雙方明確約定政府審計(jì)結(jié)果作為雙方工程結(jié)算依據(jù)的，能可以政府審計(jì)結(jié)果作為支付工程款的依據(jù)，若雙方無(wú)該約定，即便工程進(jìn)行政府審計(jì)，其審計(jì)結(jié)論也不能作為雙方結(jié)算的依據(jù)，雙方可以合同中直接約定結(jié)算依據(jù)或聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立進(jìn)行審計(jì)，這才符合意思自治的合同法精神和原則。因此，審計(jì)報(bào)告中的結(jié)果不能直接作為承包合同中結(jié)算的依據(jù)。但是，如果雙方在承包合同中明確約定了以政府審計(jì)報(bào)告的結(jié)果作為雙方結(jié)算的最終依據(jù)，應(yīng)當(dāng)遵循合同法的意思自治原則，該約定為有效約定。在實(shí)務(wù)中，承包人為減少自身的資金壓力，也往往以其與發(fā)包方的結(jié)算付款的約定內(nèi)容作為分包合同中向?qū)嶋H施工人付款的條件，把自身承受的風(fēng)險(xiǎn)向?qū)嶋H施工人或轉(zhuǎn)（分）包人轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，從而使得實(shí)際施工人的付款請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)的決定權(quán)由發(fā)包人和承包人來(lái)決定。那么分包合同中的該項(xiàng)約定約定是否有效呢？分包合同與總承包合同的結(jié)算不同，前者在工程竣工驗(yàn)收后，工程款的結(jié)算就能夠完成，實(shí)際施工人的債權(quán)數(shù)額能夠確定，因此，若在合同中約定以政府審計(jì)完成業(yè)主撥付給發(fā)包人作為支付實(shí)際施工人工程款的時(shí)間條件，該約定應(yīng)為有效約定。因此，約定工程款的支付附加了一定的條件，以政府審計(jì)結(jié)果作為雙方最后結(jié)算的依據(jù)，僅僅是約束工程款支付的期限和進(jìn)度、比例等，并不能否定承包人與實(shí)際施工人或轉(zhuǎn)（分）包單位之間存在工程欠款的債權(quán)債務(wù)實(shí)體權(quán)利。尤其是承包人與實(shí)際施工人之間已經(jīng)進(jìn)行結(jié)算的情況下，支付施工人的工程款只是個(gè)時(shí)間的問(wèn)題。
三、合同約定的付款條件是附條件還是附期限的法律認(rèn)定
承包合同雙方約定以政府審計(jì)結(jié)果作為支付工程款的結(jié)算依據(jù)，該約定的性質(zhì)是附條件的合同條款還是附期限的合同條款，關(guān)系承包人及實(shí)際施工人工程款請(qǐng)求權(quán)是否能夠行使及行使的時(shí)間。因此，要從理論上加以分析。
（一）該合同條款應(yīng)界定為附期限的合同的條款
所謂期限，是指當(dāng)事人以將來(lái)客觀確定到來(lái)之事實(shí)，作為決定法律行為效力的附款�？陀^確定到來(lái)的事實(shí)是期限的法律特征，體現(xiàn)了期限是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀事實(shí)，是確定到來(lái)的。在上述案例中，總承包合同中約定以政府審計(jì)完業(yè)主撥付工程款時(shí)，作為發(fā)包人支付承包人工程款的一個(gè)條件。從理論意義上講，政府審計(jì)完是一個(gè)確定的時(shí)間事實(shí)，且是一個(gè)能夠到來(lái)的時(shí)間。而且我國(guó)也有相關(guān)法律依據(jù)，根據(jù)2014年《四川省政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)條例》第25條規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)納入年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的竣工決算或者工程結(jié)算審計(jì)項(xiàng)目，一般應(yīng)當(dāng)在審計(jì)通知書(shū)確定的審計(jì)實(shí)施日起三個(gè)月內(nèi)出具審計(jì)報(bào)告。因項(xiàng)目特殊情況需要延長(zhǎng)審計(jì)期限的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)審計(jì)計(jì)劃下達(dá)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)�？梢�(jiàn)，政府審計(jì)完成的時(shí)間是確定的，當(dāng)事人在合同中約定以政府審計(jì)完業(yè)主撥付工程時(shí)作為支付工程款的時(shí)間應(yīng)是附期限的合同條款。但在司法實(shí)務(wù)中，政府審計(jì)遵循的程序是，政府財(cái)政部門(mén)審計(jì)后先作出初評(píng)結(jié)論，然后交由發(fā)包人和承包人，若雙方都認(rèn)可無(wú)異議，財(cái)政評(píng)審部門(mén)就會(huì)作出終評(píng)結(jié)論，然后業(yè)主方進(jìn)行撥款。但如果承包人對(duì)初評(píng)結(jié)論不予認(rèn)可，或遲遲不發(fā)表意思，政府審計(jì)部門(mén)就會(huì)以合同雙方不發(fā)表對(duì)初評(píng)結(jié)論的意見(jiàn)為由，不出具最終的評(píng)審意見(jiàn)，工程款的支付就會(huì)拖延下去。而對(duì)于發(fā)包人來(lái)講，其為付款方，也不著急付款，最終損害的是實(shí)際施工人的利益。
（二）該總承包合同條款不應(yīng)確認(rèn)為附條件的合同條款
條件的法律特征為該事實(shí)的發(fā)生具有不確定性，條件也不以人的意志而轉(zhuǎn)移。而在司法實(shí)務(wù)中，條件的實(shí)現(xiàn)即政府評(píng)審結(jié)論的最終完成卻需要由合同當(dāng)事人對(duì)初評(píng)結(jié)論的認(rèn)可，這樣的理解明顯把條件成就與否的決定權(quán)交給當(dāng)事人自己的意志，若合同當(dāng)事人一方一直不簽字或雙方一直不簽字認(rèn)可初評(píng)意見(jiàn)結(jié)論，終評(píng)結(jié)論就不能出來(lái)，承包合同的最終金額永遠(yuǎn)確定不了，那這樣的合同關(guān)系一直存在，雙方的權(quán)利義務(wù)永遠(yuǎn)消滅不了，成為不死的合同。因此，上述案例中約定以政府審計(jì)結(jié)論完作為支付工程款條件的約定，若理解為附條件的合同條款，并堅(jiān)持審計(jì)初評(píng)結(jié)論由當(dāng)事人同意決定，則違反條件的法律特征，違反了合同法的立法精神及誠(chéng)實(shí)信用原則。
（三）分包合同中約定以政府財(cái)政完業(yè)主撥付工程時(shí)作為付款的條件應(yīng)確認(rèn)為附條件的合同條款
與總承包合同不同，上述案例中劉明作為分包合同中的實(shí)際施工人，其與總承包人之間已經(jīng)進(jìn)行了實(shí)際結(jié)算，結(jié)算金額已經(jīng)確定，如果總承包合同中雙方當(dāng)事人遲遲不進(jìn)行結(jié)算評(píng)審，則實(shí)際施工人的權(quán)益無(wú)法得到保障。若視為附條件的合同條款，根據(jù)《合同法》第四十五條規(guī)定：“當(dāng)事人為自己的利益不正當(dāng)?shù)刈柚箺l件成就的，視為條件已成就。不正當(dāng)?shù)卮俪蓷l件成就的，視為條件未成就。若總承包合同的發(fā)包人或承包人故意拖延不進(jìn)行政府評(píng)審，或?qū)φ踉u(píng)意見(jiàn)不進(jìn)行表態(tài)，不簽字，導(dǎo)致政府審計(jì)完成不了，則可以視為故意阻止條件成就，應(yīng)視為付款條件成就。承包人應(yīng)當(dāng)向?qū)嶋H施工人劉明按雙方的結(jié)算金額進(jìn)行付款，而不必等到政府財(cái)政審計(jì)完成，這樣更加有利于保護(hù)實(shí)際施工人的利益。
四、完善實(shí)際施工人工程款請(qǐng)求權(quán)保護(hù)的法律建議
（一）在總承包合同中明確政府審計(jì)結(jié)果與雙方合同結(jié)算依據(jù)之間的關(guān)系
由于政府審計(jì)的對(duì)象是政府部門(mén)使用資金的支出情況，屬于行政行為，對(duì)承包合同雙方當(dāng)事人的民事合同并無(wú)直接法律約束力。因此，是否以政府財(cái)政審計(jì)部門(mén)的審計(jì)結(jié)論作為雙方承包工程結(jié)算的依據(jù)，由當(dāng)事人在合同中明確約定。如果約定了直接以審計(jì)結(jié)論作為雙方工程結(jié)算依據(jù)，該約定是有效的，但注意的是只能約定以審計(jì)結(jié)果作為工程結(jié)算依據(jù)，并不是由雙方?jīng)Q定政府審計(jì)報(bào)告的作出時(shí)間及對(duì)結(jié)果的認(rèn)同需由雙方同意后才能有效。
（二）在分包合同中約定以政府審計(jì)報(bào)告完成并在業(yè)主撥款后支付的條件
應(yīng)進(jìn)一步明確為附條件的合同條款。對(duì)于分包合同的分包人來(lái)講，想要通過(guò)此種約定來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)未償不可，但如果其在政府審計(jì)工作完成中拖延時(shí)間，導(dǎo)致審計(jì)工程遲遲不能完成，無(wú)法進(jìn)行與發(fā)包人的結(jié)算，則可認(rèn)定為阻止付款條件成就，視為條件成就的法律規(guī)定，即使業(yè)主未撥款，也應(yīng)當(dāng)支付實(shí)際施工的工程款。
（三）政府審計(jì)部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格按審計(jì)期限完成審計(jì)工作以形成審計(jì)報(bào)告
政府審計(jì)部門(mén)應(yīng)當(dāng)完善其審計(jì)流程，并嚴(yán)格遵守程序規(guī)定。根據(jù)《四川省政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)條例》的規(guī)定，審計(jì)期限一般是三個(gè)月，三個(gè)月不能完成按程序報(bào)批后可適當(dāng)延長(zhǎng)。因此，審計(jì)部門(mén)不能以初評(píng)意見(jiàn)必須由發(fā)包人與承包人簽字同意為由，而不出具最終有效的評(píng)審報(bào)告。在初審意見(jiàn)中應(yīng)規(guī)定意見(jiàn)回復(fù)的期限，若在規(guī)定期限內(nèi)無(wú)正當(dāng)理由不予回復(fù)，則視為同意，審計(jì)部門(mén)可以出具最終的審計(jì)報(bào)告。實(shí)際施工人與分包合同中發(fā)包人約定的付款條件就能順利實(shí)現(xiàn)。綜上所述，發(fā)包人與承包人不能通過(guò)合同約定以其雙方的意愿干預(yù)政府審計(jì)部門(mén)的審計(jì)工作，更不能以此來(lái)限制甚至損害實(shí)際施工人的利益。而對(duì)于政府審計(jì)部門(mén)來(lái)講，也要依法進(jìn)行，不能以部門(mén)內(nèi)部的規(guī)定來(lái)對(duì)抗法律的規(guī)定，從而間接損害廣大實(shí)際施工人的利益。
