隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,建設(shè)腳步的加快,工程建設(shè)在我國的國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占據(jù)了越來越重要的地位,作為公有制占主體的國家政府投資工程在我們的社會(huì)生活中始終扮演著重要的角色。這樣如何對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行有效的管理擺在我們面前,本文主要闡述目前我國政府投資項(xiàng)目管理和“代建制”的問題,以及我個(gè)人對這些問題的淺見。
一、政府投資項(xiàng)目管理及“代建制”的內(nèi)容
(一)政府投資項(xiàng)目管理的主要內(nèi)容及特點(diǎn)
政府投資項(xiàng)目從政府投資資金來源和政府投資領(lǐng)域的角度來界定,是指運(yùn)用政府財(cái)政預(yù)算資金和納入預(yù)算理的各類專項(xiàng)建設(shè)資金(基金)以及借用金融組織貸款等,對公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公益事業(yè)以及需要政府扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)等領(lǐng)域進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。目前我國每年的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資為三萬億元,近年來隨著實(shí)施積極的財(cái)政政策、擴(kuò)大內(nèi)需等政策措施,政府投資數(shù)額急劇增長,每年“政府投資項(xiàng)目”占到約10%,達(dá)3500億元左右。
政府投資項(xiàng)目管理主要包括對投資項(xiàng)目的資金運(yùn)用、成本控制、投資項(xiàng)目質(zhì)量和建設(shè)周期等方面的控制與監(jiān)督,其目的在于保證政府投資能按預(yù)定計(jì)劃實(shí)施,防止投資項(xiàng)目在實(shí)施過程中各種不良問題的產(chǎn)生,以確保項(xiàng)目能按預(yù)期的要求完成。
政府投資項(xiàng)目管理具有以下三個(gè)特點(diǎn):一是政府投資項(xiàng)目大多數(shù)集中在為社會(huì)發(fā)展服務(wù),非盈利的公益性項(xiàng)目;二是政府投資項(xiàng)目具有一般項(xiàng)目更為嚴(yán)格的管理程序;三是政府投資項(xiàng)目更容易受到社會(huì)各界輿論的關(guān)注。
(二)“代建制”的起源和定義
項(xiàng)目“代建制”最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制(CM制)。CM制是業(yè)主委托一稱為建設(shè)經(jīng)理的人來負(fù)責(zé)整個(gè)工程項(xiàng)目的管理,包括可行性研究、設(shè)計(jì)、采購、施工、竣工試運(yùn)行等工作,但不承包工程費(fèi)用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人,在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作,如有權(quán)自主選擇設(shè)計(jì)師和承包商,業(yè)主則對建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。
現(xiàn)在所推行的“代建制”是將項(xiàng)目建設(shè)人與項(xiàng)目使用人分離,由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目代建人對項(xiàng)目招投標(biāo)和勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等建設(shè)全過程進(jìn)行組織管理,項(xiàng)目竣工后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理行為。而政府投資項(xiàng)目“代建制”,則是指政府委托第三方以建設(shè)期法人地位,對所投資工程進(jìn)行專業(yè)化管理的模式。它形成了投資、建設(shè)、管理、使用相分離的權(quán)責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范的管理體制及運(yùn)行機(jī)制。
二、我國政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀及分析
隨著我國投資體制改革的深入,政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理模式正由“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的模式向“投建管用”職能分離的模式轉(zhuǎn)化。改變長期以來我國各級政府對直接投資的項(xiàng)目管理方式實(shí)行“財(cái)政投資,政府管理”的單一模式,這就造成了以下幾個(gè)主要方面的問題:
1、政府投資項(xiàng)目管理水平較低,工程質(zhì)量難以保證。政府投資項(xiàng)目種類較多,有的工程具有很強(qiáng)的專業(yè)性,也有很強(qiáng)的綜合性,建設(shè)過程中需要進(jìn)行質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多,非專業(yè)部門管理效果不佳,工程質(zhì)量難以保證。同時(shí)政府部門往往是上一個(gè)投資項(xiàng)目,就組建一個(gè)臨時(shí)的基建班子或建設(shè)指揮部,由于缺少管理專業(yè)人員,加上沒有管理經(jīng)驗(yàn)的積累,造成建設(shè)管理水平相對較低。
2、政府投資項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及投資規(guī)模難以控制。目前的政府投資項(xiàng)目建設(shè)缺乏投資和建設(shè)的各自規(guī)范主體。由于投資和建設(shè)的主體基本上合二為一,相應(yīng)就缺少了投資約束機(jī)制,造成政府對項(xiàng)目建設(shè)過程也缺乏有效的外在管理和制約手段;而政府投資項(xiàng)目特別是公益性項(xiàng)目資金主要來源于政府財(cái)政性資金,資金是無償撥付和使用的。因此,政府投資項(xiàng)目往往會(huì)出現(xiàn)預(yù)算超概算、決算超預(yù)算、投資超計(jì)劃的“三超工程”現(xiàn)象,建設(shè)單位的“投資饑渴癥”難以遏制,使本已十分緊張的政府財(cái)政資金更加“雪上加霜”。
3、政府投資項(xiàng)目的投資決策機(jī)制不夠完善。目前我國的政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)性受到較大的影響,主要原因是政府投資項(xiàng)目的決策機(jī)制不完善。決策機(jī)制直接影響投資決策的質(zhì)量,而投資項(xiàng)目決策在整個(gè)項(xiàng)目周期中至為重要。而目前我區(qū)政府投資項(xiàng)目決策方式與我國現(xiàn)有的投資項(xiàng)目決策方式基本一樣,其主要表現(xiàn)為:個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說了算,善于爭取多要點(diǎn),形象工程突破程序加緊干,資金不足普撒胡椒面。這樣的決策往往會(huì)造成工程決策拍腦袋、工程上馬拍胸部、工程爛尾拍屁股等現(xiàn)象。
三、針對政府投資項(xiàng)目管理的問題提出“代建制”策略
為較大改善和解決上述存在的問題,為了進(jìn)一步提高政府投資效益,規(guī)范和完善政府投資項(xiàng)目從決策、建設(shè)、資金計(jì)劃安排到竣工驗(yàn)收的全過程管理,保證政府投資項(xiàng)目的質(zhì)量,筆者認(rèn)為可以從多個(gè)方面著手,本文僅以“代建制”為切入點(diǎn)重點(diǎn)論述,具體在項(xiàng)目實(shí)施階段可采取如下措施:
1、代建項(xiàng)目的確定,即必須采用代建的適用范圍。凡建安工程投資在規(guī)定額度以上且市財(cái)政性資金投入在規(guī)定額度以上、建設(shè)單位沒有自行管理建設(shè)能力的建設(shè)項(xiàng)目,可要求必須當(dāng)實(shí)行代建制。
2、代建的形式�？刹扇煞N代建形式:全過程代建,即代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目建議書要求,對工程的可行性研究或初步設(shè)計(jì)及建設(shè)管理至竣工驗(yàn)收實(shí)行全程管理;階段代建,代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì),對項(xiàng)目建設(shè)管理至竣工驗(yàn)收實(shí)行階段管理。
3、實(shí)行代建合同管理。代建單位的產(chǎn)生引入了競爭機(jī)制,除個(gè)別特殊項(xiàng)目由政府指定外,均需通過招投標(biāo)方式選擇代建單位。代建單位確定后,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)和代建單位簽訂項(xiàng)目委托代建合同。明確代建項(xiàng)目的范圍、形式,雙方的權(quán)利、義務(wù)等法律關(guān)系。同時(shí)建立健全了重大政府投資項(xiàng)目稽察制度。
4、獎(jiǎng)勵(lì)與處罰。應(yīng)采取適當(dāng)激勵(lì)機(jī)制來提高代建單位工作積極性,如工程包干有節(jié)余,代建單位可分成,其中市政府投資節(jié)余部分可有適當(dāng)比例由代建單位留成。如決算投資超過包干基數(shù),超過部分由建設(shè)單位和代建單位各承擔(dān)相應(yīng)比例費(fèi)用。但因代建單位原因,造成工期拖延的予以罰款。
四、結(jié)束語
“代建制”使項(xiàng)目管理技術(shù)、管理手段、管理思想更專業(yè)、更先進(jìn);政府不用組織相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu),能夠有效地防止公務(wù)員隊(duì)伍膨脹;通過市場的方式轉(zhuǎn)移項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用超支的風(fēng)險(xiǎn)。政府不介入具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),既符合國際慣例,有利于維護(hù)正常的市場運(yùn)行秩序,又可有效地杜絕公務(wù)人員產(chǎn)生腐敗。因此,實(shí)行項(xiàng)目法人制、推廣項(xiàng)目“代建制”是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求,是政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革的必然趨勢。
