風(fēng)險管理是人們對潛在的意外損失進(jìn)行辯識、評估、預(yù)防和控制的過程。建筑產(chǎn)品與其他產(chǎn)品相比，具有規(guī)模大、周期長、生產(chǎn)的單件性和復(fù)雜性等特點，在實施過程中存在著許多不確定的因素，因此比一般產(chǎn)品生產(chǎn)具有更大的風(fēng)險。正是因為如此，國際上把建設(shè)工程風(fēng)險管理看作是項目管理的重要組成部分，把風(fēng)險管理和目標(biāo)控制視為項目管理的兩大基礎(chǔ)。然而，建設(shè)工程風(fēng)險管理在我國建設(shè)領(lǐng)域仍然是薄弱環(huán)節(jié)，尚未形成有效的建設(shè)工程風(fēng)險管理體系，使得建筑工程糾紛時有發(fā)生、不斷升級。因此，加強(qiáng)項目管理，建立有效的風(fēng)險管理制度就顯得尤為重要。
工程風(fēng)險管理現(xiàn)狀及存在問題
與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比，中國的建設(shè)工程風(fēng)險管理尚處于起步階段。盡管早在1979年，中國人民保險公司就擬定了建筑工程一切險和安裝工程一切險的條款及保單。但是，當(dāng)時的工程保險主要是在一些利用外資或中外合資的工程項目上實行，國內(nèi)建設(shè)項目的投保率極低。近幾年來，隨著《建筑法》、《擔(dān)保法》、《保險法》、《合同法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等一系列法律、法規(guī)的相繼頒布與實施，為推行工程擔(dān)保和工程保險制度奠定了基礎(chǔ)。一些地方也陸續(xù)開展了工程擔(dān)保和工程保險的試點工作。
但從總體上看，我國的工程風(fēng)險管理水平仍十分落后，工程風(fēng)險管理制度尚不完善，實行工程保險的范圍極為有限，工程擔(dān)保更基本上處于空白狀態(tài)。分析其原因，主要有以下幾個方面：風(fēng)險管理意識淡薄、思想觀念陳舊；缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)；建筑市場的供求不平衡，造成施工企業(yè)鋌而走險；擔(dān)保人市場尚未形成、保險公司拓展業(yè)務(wù)能力較差；缺乏工程風(fēng)險管理的中介咨詢機(jī)構(gòu)。
建立工程風(fēng)險管理制度的必要性
工程風(fēng)險管理作為建設(shè)領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)已引起了政府有關(guān)部門和企業(yè)的重視。因此，參照國際慣例，結(jié)合我國國情，盡快建立以工程擔(dān)保和工程保險為核心的工程風(fēng)險管理制度已勢在必行。
(1)建立風(fēng)險管理制度是深化建設(shè)體制和建筑業(yè)改革的客觀要求。
由于在風(fēng)險管理方面存在著管理思想、管理手段、管理方法與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)的問題，所以多種法律的、行政的管理手段失控的情況時有發(fā)生。隨著建設(shè)體制改革的進(jìn)一步深化，客觀上要求必須用市場經(jīng)濟(jì)的手段來解決市場經(jīng)濟(jì)的問題，用經(jīng)濟(jì)手段規(guī)范建筑市場各方主體行為，形成經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政的多種管理手段有機(jī)結(jié)合的建筑市場交易行為管理體系。
(2)建筑市場運行機(jī)制改革實踐證明必須加強(qiáng)工程項目風(fēng)險管理。
改革開放以來，隨著建設(shè)項目撥款改貸款、建設(shè)項目多元化投資、項目資本金制度、項目法人責(zé)任制、建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)制等改革措施的逐步出臺，我國建設(shè)正逐步向市場經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)。但是，目前建筑市場各方主體尚不成熟，行為不規(guī)范的問題比較嚴(yán)重，如墊資墊料承包、拖欠工程款、工期拖延、業(yè)主壓級壓價、施工企業(yè)資本金不足等等。再加上我國正處于建設(shè)高峰期，建設(shè)規(guī)模大，技術(shù)復(fù)雜程度高，工程風(fēng)險因素相應(yīng)日趨增大，而風(fēng)險管理在建設(shè)領(lǐng)域還是一個薄弱環(huán)節(jié)，僅處于起步階段，空白點多且管理水平較低，有關(guān)政策措施的制定也相對滯后。因此，突出重點，深入研究，先易后難，積極試點，配套完善，采用經(jīng)濟(jì)和法律手段合理分析風(fēng)險和有效調(diào)控風(fēng)險，逐步建立符合中國特色的工程項目風(fēng)險管理制度體系，已成為事關(guān)建筑市場運行機(jī)制改革成效的重要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)建設(shè)工程項目風(fēng)險管理勢在必行。
(3)建設(shè)項目資金支付現(xiàn)狀迫切要求推行風(fēng)險管理制度。
建設(shè)工程的特點決定了工程施工階段技術(shù)與環(huán)境方面、經(jīng)濟(jì)方面、合同簽訂和履行方面等諸多風(fēng)險因素的客觀存在。同時，在建筑市場長期處于買方市場的客觀條件下，建筑施工企業(yè)除承擔(dān)上述必然風(fēng)險外，還要承擔(dān)我國特殊環(huán)境和工程承包人被動經(jīng)濟(jì)地位所帶來的各種人為風(fēng)險，承受著遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于業(yè)主的風(fēng)險壓力。例如，當(dāng)前由于對履約擔(dān)保預(yù)付款擔(dān)保、業(yè)主支付擔(dān)保沒有明確規(guī)定，使合同條款在履行過程中遇到難題：一是由于對履約擔(dān)保沒有明確規(guī)定，發(fā)包方趁機(jī)任意索要履約保證金，以彌補(bǔ)其資金不足；二是對預(yù)付款擔(dān)保沒有明確規(guī)定，使發(fā)包人對支付工程預(yù)付款顧慮重重，擔(dān)心承包人不守信用，卷款逃生，有的甚至以此為借口要求承包人墊資墊料；三是對業(yè)主支付擔(dān)保沒有明確使發(fā)包人任意拖欠工程款，造成建筑業(yè)中的“三角債”，形成惡性循環(huán)，使施工單位效益大幅度滑坡，運轉(zhuǎn)步履維艱，借貸無門，甚至導(dǎo)致拖欠企業(yè)職工工資，影響社會安定。
建立工程風(fēng)險管理制度的設(shè)想
工程風(fēng)險管理涵蓋的內(nèi)容很多。當(dāng)前，在中國建立工程風(fēng)險管理制度的核心，是針對工程建設(shè)領(lǐng)域中存在的突出問題(如招投標(biāo)行為不規(guī)范、合同履約率低、拖欠工程款嚴(yán)重、工程質(zhì)量安全問題突出等)，盡快建立起參照國際慣例并符合國情的工程擔(dān)保和工程保險制度。
(1)投標(biāo)信用擔(dān)保制度。
投標(biāo)擔(dān)保是擔(dān)保人為保障投標(biāo)人正當(dāng)從事投標(biāo)活動而做出的一種承諾。投標(biāo)信用擔(dān)保目前已在一些工程上實行，關(guān)鍵是要完善制度，規(guī)范操作。根據(jù)建筑施工企業(yè)現(xiàn)狀，當(dāng)前宜采用銀行保函、擔(dān)保公司保證書和投標(biāo)保證金等方式，具體可由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中規(guī)定。
(2)履約信用擔(dān)保制度。
履約擔(dān)保是擔(dān)保人為保障承包人履行承包合同而做出的一種承諾。履約擔(dān)保可以采用銀行保函或擔(dān)保公司擔(dān)保書、履約保證金的方式，也可以引人承包商的同業(yè)擔(dān)保，即由實力強(qiáng)、信譽好的承包商為其他承包商提供履約擔(dān)保。對于履約擔(dān)保，如果是非業(yè)主的原因，承包商沒能履行合同義務(wù)，擔(dān)保人應(yīng)承擔(dān)其擔(dān)保責(zé)任：一是向該承包商提供資金、設(shè)備、技術(shù)援助，使其能繼續(xù)履行合同義務(wù)；二是直接接管該工程或另覓經(jīng)業(yè)主同意的其他承包商，負(fù)責(zé)完成合同的剩余部分，業(yè)主只按原合同支付工程款；三是按合同約定，對業(yè)主蒙受的損失進(jìn)行補(bǔ)償。
銀行保函是一種很重要的履約擔(dān)保方式，但銀行的擔(dān)保責(zé)任主要是支付賠償。作為業(yè)主，其投資目的是為了按質(zhì)如期得到工程產(chǎn)品，而不是謀求某種賠償。因此，開展同業(yè)擔(dān)保，由實力強(qiáng)、信譽好的承包商為其他承包商提供“以實際履行為擔(dān)保內(nèi)容”的履約擔(dān)保，可以更好地保證工程建設(shè)的正常進(jìn)行。它要么向被擔(dān)保的承包商提供資金、設(shè)備、技術(shù)援助，使其能繼續(xù)履行合同義務(wù)，要么直接接管該工程，負(fù)責(zé)完成合同的剩余部分。
實行履約保證金的，應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定執(zhí)行。《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定：“招標(biāo)文件要求中標(biāo)人提供履約保證金的，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提交”。第60條規(guī)定：“中標(biāo)人不履行與招標(biāo)人訂立的合同的，履約保證金不予以退還，給招標(biāo)人造成的損失超過履約保證金數(shù)額的，還應(yīng)當(dāng)對超過部分予以賠償”。
履約擔(dān)�？梢詫嵭腥~擔(dān)保(合同價的100％)，也可以實行分段(一般為合同價的1015％)流動擔(dān)保。對于一些大工程或特大工程，可以由若干擔(dān)保人共同擔(dān)保；擔(dān)保人應(yīng)當(dāng)按照擔(dān)保合同約定的擔(dān)保份額承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，沒有約定擔(dān)保份額的，這些擔(dān)保人承擔(dān)連帶責(zé)任，債權(quán)人可以要求其中任何一個擔(dān)保人承擔(dān)全部擔(dān)保責(zé)任，而其負(fù)有擔(dān)保全部債權(quán)實現(xiàn)的義務(wù)，并在承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任后有權(quán)向債務(wù)人追償，或者要求其他承擔(dān)連帶責(zé)任的擔(dān)保人清償其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的份額。中小型工程也可以由承包商實行抵押、質(zhì)押擔(dān)保。當(dāng)前，考慮到建筑企業(yè)資本構(gòu)成現(xiàn)狀和實施經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政的多種手段規(guī)范企業(yè)履約行為，履約保證金額度可適當(dāng)?shù)鸵恍院蟾鶕?jù)實施情況逐步提高直至與國際慣例接軌。
(3)預(yù)付款信用擔(dān)保制度。
預(yù)付款擔(dān)保是指業(yè)主預(yù)先支付一定數(shù)額的工程款以供承包人周轉(zhuǎn)使用，為了保證承包人將這些款項用于工程建設(shè)和業(yè)主的資金安全，而建立的信用擔(dān)保制度。根據(jù)建筑施工企業(yè)現(xiàn)狀，參照西方發(fā)達(dá)國家的常見做法，可按下列辦法實行：承包人在取得業(yè)主提供的工程預(yù)付款時，需向業(yè)主提供與預(yù)付款額相同的銀行保函。預(yù)付款保證金按合同價的10％30％，并與合同確定的預(yù)付款比例相同。對承包人來說，在已定的比例區(qū)間內(nèi)，由銀行提供的保函金額越大，預(yù)付款額度可相應(yīng)增大；反之則減少。若承包人不能提供預(yù)付款保函，業(yè)主可以取消預(yù)付款。采用這種辦法，既可以有效保障業(yè)主合法權(quán)益，又可對施工企業(yè)提高資本有機(jī)構(gòu)成形成一種激勵機(jī)制，促使企業(yè)合理配置資金，立足長遠(yuǎn)，增強(qiáng)企業(yè)活力，逐步改變企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，為企業(yè)更好地參與競爭奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。預(yù)付款銀行保函隨著業(yè)主按照工程進(jìn)度支付工程款并逐步扣回，預(yù)付款擔(dān)保責(zé)任隨之逐漸降低直至最終消失。
(4)業(yè)主支付信用擔(dān)保制度。
業(yè)主支付擔(dān)保是指業(yè)主通過擔(dān)保人為其提供擔(dān)保，保證業(yè)主按照合同規(guī)定的支付條件，如期將工程款支付給承包人。如果業(yè)主不按合同支付工程款，將由擔(dān)保人代向承包人履行支付責(zé)任。業(yè)主支付擔(dān)保，實質(zhì)上是業(yè)主的履約擔(dān)保。因此，應(yīng)當(dāng)與承包商履約擔(dān)保對等實行，即業(yè)主要求承包商提供履約擔(dān)保的，也應(yīng)同時向承包商提供支付擔(dān)保。業(yè)主支付擔(dān)保可以是銀行保函或者是擔(dān)保公司的擔(dān)保書。
根據(jù)建設(shè)領(lǐng)域現(xiàn)狀，業(yè)主支付擔(dān)保宜采用以下辦法：業(yè)主在進(jìn)行招標(biāo)時應(yīng)出具項目資信證明，在正式簽訂工程合同時需按合同價款提供銀行保函。其擔(dān)保責(zé)任隨著業(yè)主按照工程進(jìn)度支付工程款至工程竣工結(jié)算結(jié)清尾款，而逐漸降低直至最終消失。施工中業(yè)主因提高建筑標(biāo)準(zhǔn)或擴(kuò)大規(guī)模等需要增加工程造價，在提出設(shè)計更改時，應(yīng)提供相應(yīng)額度的補(bǔ)充銀行保函。建立業(yè)主支付信用擔(dān)保制度，對于規(guī)范建筑市場交易行為，有效防止業(yè)主拖欠工程款，保障工程建設(shè)的順利完成，具有重要的制約作用。
鑒于現(xiàn)實國情，業(yè)主支付擔(dān)保可考慮先在非政府投資的工程上推行，以房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)的項目、“三資”(即外資、中外合資、中外合作)頂目和私人投資的項目為主要對象。政府投資的工程，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照市場規(guī)則運行，充分打足建設(shè)資金，不能任意拖欠工程款，侵害企業(yè)的利益。
(5)保修擔(dān)保制度。
在《建筑法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》中，對工程質(zhì)量保修制度作了明確規(guī)定。為了保證保修責(zé)任的落實，應(yīng)建立工程質(zhì)量的保修擔(dān)保制度。保修擔(dān)�？刹捎勉y行保函或擔(dān)保公司擔(dān)保書、保修保證金等方式，也可以實行承包商的同業(yè)擔(dān)保。保修擔(dān)�？梢园诼募s擔(dān)保之中，也可以作為一種獨立的擔(dān)保形式。保修擔(dān)保的期限，應(yīng)當(dāng)與法定的保修期限和合同約定的保修期限相一致。
(6)工程保險制度。
我國已開辦建筑工程一切險和安裝工程一切險，《建筑法》第48條規(guī)定：“建筑施工企業(yè)必須為從事危險作業(yè)的職工辦理意外傷害保險，支付保險費”。據(jù)此，建筑職工意外傷害保險應(yīng)屬強(qiáng)制性保險，投保人是施工企業(yè)。同時，還應(yīng)逐步開辦勘察設(shè)計、工程監(jiān)理及其他工程咨詢機(jī)構(gòu)的職業(yè)責(zé)任險等。
推行風(fēng)險管理制度的必要條件及可行性分析
結(jié)合我國的現(xiàn)實情況，風(fēng)險管理制度的推行涉及面廣、政策性強(qiáng)、制約因素較多，因此，為了使各項風(fēng)險管理制度順利推行，使其具有可操作性，就必須具備一定必要條件。
(1)政府支持、強(qiáng)制執(zhí)行。
推行建設(shè)工程風(fēng)險管理制度是運用利益機(jī)制對建筑市場各方主體進(jìn)行規(guī)范和制約，形成信用機(jī)制，從而維護(hù)建筑市場秩序的必要手段。在工業(yè)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，風(fēng)險轉(zhuǎn)移是工程風(fēng)險管理對策中采用最多的措施，而工程擔(dān)保和工程保險是風(fēng)險轉(zhuǎn)移的兩種常用方法。許多國家政府都把工程保險的一些主要險種列入了強(qiáng)制性保險的范疇，并在法規(guī)中明確規(guī)定要求進(jìn)行工程擔(dān)保，在標(biāo)準(zhǔn)合同條件中也含有關(guān)于工程擔(dān)保的條款。而我國還處于市場經(jīng)濟(jì)的初期，在建筑市場運行中，各方主體均不成熟，因此，借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，由建設(shè)行政主管部門運用行政手段，采用強(qiáng)制推行的方法是非常必要的。
(2)培育實力雄厚的擔(dān)保主體。
在西方發(fā)達(dá)國家，擔(dān)保主體有銀行、擔(dān)保公司、保險公司、其它金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)團(tuán)體和個人等多種形式。而目前我國的擔(dān)保主體尚不完全，隨著(商業(yè)銀行法)、《保險法》、《擔(dān)保法》的頒布實施，培育擔(dān)保主體在法律上已具有了可行性。因此，當(dāng)前應(yīng)以銀行(特別是建設(shè)銀行)為背景，借助其遍布的網(wǎng)點和雄厚的資金實力拓展工程領(lǐng)域的保函業(yè)務(wù)，在試點取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步發(fā)展新的擔(dān)保主體，最終形成銀行、擔(dān)保公司和同業(yè)企業(yè)三足鼎立的主體格局。
(3)將業(yè)主管理納入法制軌道。
目前，建筑市場供求不平衡狀態(tài)仍在持續(xù)，“僧多粥少”的局面使多數(shù)施工企業(yè)處于被動之中，業(yè)主的種種不規(guī)范行為己人為地構(gòu)成了項目風(fēng)險，因此，必須采取經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段相結(jié)合的方式綜合治理，大力遏制。通過推行項目法人責(zé)任制，將業(yè)主管理納入法制軌道，這是建立工程擔(dān)保制度的必要條件，更是加強(qiáng)項目風(fēng)險管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，可以采取以下措施：①對業(yè)主違規(guī)行為進(jìn)行經(jīng)常性的嚴(yán)查嚴(yán)懲，并將經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任落實到項目負(fù)責(zé)人頭上。②嚴(yán)格執(zhí)行資信審查制度，資金必須落實到位方可批準(zhǔn)工程報建。③在簽發(fā)施工許可證的同時，查驗業(yè)主提供的支付擔(dān)保。④強(qiáng)化業(yè)主支付擔(dān)保的日常監(jiān)督管理，不定期抽查業(yè)主支付擔(dān)保制度執(zhí)行情況，對弄虛作假等違規(guī)者及時查處。
(4)強(qiáng)化施工企業(yè)的信用度。
權(quán)益是市場經(jīng)濟(jì)的基石。以獲得合法權(quán)益為動機(jī)，激勵企業(yè)參與競爭，還可以使工程擔(dān)保制度發(fā)揮出重要的甄別、擇優(yōu)、監(jiān)督、促進(jìn)作用。由于擔(dān)保人在提供擔(dān)保前必然要對被擔(dān)保人進(jìn)行嚴(yán)格的風(fēng)險評估，決不可能為資信低下的企業(yè)提供擔(dān)保。而對于擔(dān)保人不愿意提供擔(dān)保的企業(yè)，業(yè)主也不可能將工程交給他。因此建筑施工企業(yè)必須重視資本運作，改善經(jīng)營狀況，增強(qiáng)資金實力，努力提高自身的信用度，否則，終將被市場淘汰。當(dāng)前，中國已經(jīng)加入WTO，在企業(yè)資本構(gòu)成方面，中國建筑企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)是十分嚴(yán)峻的。
(5)明確擔(dān)保費用支付主體。
實行工程擔(dān)保必然要增加費用開支，因此，明確擔(dān)保費用支付主體有助于推動建設(shè)工程風(fēng)險管理制度的落實。每一項風(fēng)險管理制度的實施都有其特定的受益人，而由受益人支付相應(yīng)費用的做法應(yīng)該是最容易接受的。例如：投標(biāo)擔(dān)保、承包商履約擔(dān)保、預(yù)付款擔(dān)保等防范了業(yè)主的風(fēng)險，保障了業(yè)主的利益，因此應(yīng)由業(yè)主支付相應(yīng)的費用，當(dāng)然可以列入工程概預(yù)算，計入工程成本。而業(yè)主支付擔(dān)保、業(yè)主履約擔(dān)保及工程保險等受益人為承包商的費用開支，應(yīng)由承包商負(fù)責(zé)支付，在工程成本中核算。
總之，風(fēng)險管理制度在我國的落實與推廣需要一個循序漸進(jìn)的過程，目前應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)和宣傳，完善各項規(guī)章制度和法律規(guī)范，努力培育實力雄厚的擔(dān)保人市場和保險中介咨詢市場，并以此為基礎(chǔ)，最終形成具有中國特色的建設(shè)工程風(fēng)險管理制度體系。
