10月1日起，湖南省將率先實施“監(jiān)理報告制度”。監(jiān)理報告期限，將自監(jiān)理部實施監(jiān)理活動之日起至項目工程竣工驗收合格止。
《通知》明確：
1、監(jiān)理報告由項目總監(jiān)理工程師登陸“湖南省建筑市場和工程質(zhì)量安全監(jiān)管一體化平臺”中的網(wǎng)上申報系統(tǒng)，填報、提交。
2、兩種形式：監(jiān)理月報、監(jiān)理急報。
月報：每月定期向監(jiān)管部門提交工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)情況報告。
主要內(nèi)容如下：
1．施工項目部和監(jiān)理部關(guān)鍵崗位人員到崗和履職情況；
2．項目保證工程安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件檢查情況和項目施工現(xiàn)場重大危險源的識別管控及工程實體安全檢查情況；
3．項目保證工程質(zhì)量的基礎(chǔ)條件檢查情況和項目施工現(xiàn)場質(zhì)量行為及工程實體質(zhì)量管控檢查情況。
急報：發(fā)現(xiàn)建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、檢測、監(jiān)測等參建各方責任主體存在違法違規(guī)行為不能有效制止、施工現(xiàn)場存在重大工程質(zhì)量安全隱患不能及時消除或發(fā)生質(zhì)量安全事故等緊急情況時，及時向監(jiān)管部門提交的報告。
主要內(nèi)容如下：
1．建設(shè)、施工單位等存在的違法違規(guī)行為；
2．施工現(xiàn)場存在監(jiān)理無法處理，可能導(dǎo)致質(zhì)量安全事故發(fā)生的工程質(zhì)量安全重大隱患等問題；
3．施工現(xiàn)場發(fā)生工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)事故。
3、納入資質(zhì)動態(tài)監(jiān)管：監(jiān)理報告工作情況將納入湖南省建設(shè)工程監(jiān)理企業(yè)信用評價體系和工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)動態(tài)監(jiān)管內(nèi)容。
以上內(nèi)容自2018年10月1日起施行，至2020年9月30日止。
此前百家甲級監(jiān)理單位聯(lián)名呼吁！強烈要求取消監(jiān)理“安全旁站”提法！工程監(jiān)理的路又在何方？
關(guān)于強烈要求取消監(jiān)理“安全旁站”提法的意見
國務(wù)院法制辦：
我們是北京市百家甲級監(jiān)理單位，代表北京市監(jiān)理行業(yè)以及近八萬從業(yè)人員，就近日貴辦正在網(wǎng)上征求意見的住建部起草的《危險性較大的分部分項工程安全管理規(guī)定》（以下簡稱管理規(guī)定），反應(yīng)我們的呼聲：在將住建部原87號文升格為部令當中，取消監(jiān)理“安全旁站”提法，代之為“巡視檢查”。理由如下：
1、“旁站監(jiān)理”是質(zhì)量控制的手段之一，政府文件應(yīng)側(cè)重目的，不應(yīng)導(dǎo)致在實際執(zhí)行中過于強調(diào)手段。
“旁站”概念第一次提出是在2002年住建部“房屋建筑工程施工旁站監(jiān)理管理辦法（試行）”（至今仍是試行），在十余年的實際工作中，發(fā)揮作用的同時也暴露一些問題：
一是由住建部在全國范圍內(nèi)規(guī)定旁站部位本身是不科學(xué)的，工程監(jiān)理涵蓋鐵路、公路、礦山、石化等14個基本建設(shè)門類，單單以房屋建筑的所謂關(guān)鍵部位和關(guān)鍵工序，不能指導(dǎo)其他專業(yè)門類的工作；
二是部里統(tǒng)一規(guī)定，不能完全考量全國的地區(qū)發(fā)展差異和管理水平差異；
三是就房屋建筑專業(yè)本身，各類功能的建筑其關(guān)鍵部位和關(guān)鍵工序不同。“旁站監(jiān)理”是質(zhì)量控制的有限手段，但為什么不把確定關(guān)鍵部位和關(guān)鍵工序的權(quán)利交給市場主體，而要用行政文件不切實際的加以統(tǒng)一呢？
2、監(jiān)理“安全旁站”沒有法理依據(jù)�！栋踩a(chǎn)法》一個基本的立方原則就是“誰生產(chǎn)誰負責”，正如交警不必因為司機的違章而承擔責任一樣，監(jiān)理的安全責任是“安全生產(chǎn)人人有責”的責任。
監(jiān)理單位受建設(shè)單位委托從事工程監(jiān)理業(yè)務(wù)，監(jiān)理合同是委托合同，建設(shè)單位并不承擔施工安全管理責任，為什么建設(shè)單位沒有的責任，一個委托合同給監(jiān)理單位，就有了安全責任了呢？
3、監(jiān)理“安全旁站”在實際中無法實施。原87號文所列的項目，不能涵蓋地鐵、鐵路隧道等施工中的危險源，清華附中事故、江西冷卻塔事故也不在87號文所列項目內(nèi)，對于一個熟練的施工單位，管理部門位認為“危險性較大”的可能并不“危險”，而對于沒有相關(guān)經(jīng)驗的施工單位，可能不在管理部門所列清單內(nèi)的項目也是要重點監(jiān)控的。
連續(xù)的作業(yè)并不適合“旁站”，例如，對于垂直運輸工具等設(shè)備在長期使用過程中就無法明確其“旁站”部位和時間段。
“旁站”如果沒有實際作用和意義，還指定這樣的政策要求也是沒有意義的。
4、如果實施安全旁站，將混淆生產(chǎn)者責任和監(jiān)理責任，違背了《安全生產(chǎn)法》“誰生產(chǎn)誰負責”的立法本意，施工單位并不旁站，監(jiān)理單位為什么要求“旁站”？
早在近10年前，住建部課題研究的結(jié)論已經(jīng)寫入主管副部長的報告中，即在確定安全生產(chǎn)事故責任時要做到三個分區(qū):
區(qū)分意外事故和責任事故，監(jiān)理單位對于意外事故不承擔責任；
區(qū)分施工單位的直接責任和監(jiān)理責任，監(jiān)理單位的責任不能大過施工單位；
區(qū)分監(jiān)理單位是否履職，履職可以免責。
5、監(jiān)理單位在什么環(huán)節(jié)上符合《安全生產(chǎn)法》的“生產(chǎn)經(jīng)營單位”要件？
近幾年法國某大型國際公司收購了國內(nèi)大家大型監(jiān)理單位，非常重視員工的安全意識教育，對于員工強調(diào)的是在現(xiàn)場工作中注意自身安全，上下班是要注意安全駕駛，住酒店時要首先認清緊急疏散通道。
在他們的意識中，法律意義上監(jiān)理單位在保證員工自身安全層面上才是“生產(chǎn)經(jīng)營單位”，而不是因為在施工現(xiàn)場就要去承擔一部分不能直接指揮的操作工人的不安全行為。
6、住建部已經(jīng)就管理規(guī)定征求過意見，監(jiān)理行業(yè)也有書面資料提交，但是未能引起重視。
“安全旁站”對于監(jiān)理行業(yè)有百害而無一利，對于施工安全管理毫無益處。懇請貴辦考慮全國監(jiān)理行業(yè)的呼聲，“將旁站”改為“巡視檢查”。
北京市建設(shè)監(jiān)理協(xié)會
2017年11月6日
那么是誰讓這個群體游走在安全責任的刀刃上？
安全問題似乎是當今社會的頭等大事，馬虎不得、不能怠慢、更不得等閑視之，雖盡社會全力而為之，卻依然事故頻發(fā)、傷亡不斷、問責不止。究竟是哪里出了問題，讓受傷、亡者冤屈難伸，讓被問責者心懷不平？
近些年來，不說在煤礦、交通、倉儲和工業(yè)生產(chǎn)等領(lǐng)域的重特大安全事故，僅建設(shè)領(lǐng)域就發(fā)生了一系列的重、特大（或影響較大的）安全事故，如上海閔行區(qū)蓮花南路整體樓房倒塌事件、北京清華附中體育館腳手架整體坍塌事件、江西宜春豐城電廠施工平臺倒塌事件，等等。這些典型的安全事故案例帶給社會的不僅是財富的幻滅和生命的隕失，還暴露出建設(shè)領(lǐng)域的各類腐敗與社會規(guī)則被不同程度的破壞等。每一起安全事故的發(fā)生，除了受害者及家屬受到傷害外，總會有一批相關(guān)涉事人員或失去工作、或受到處分、或失去人生的自由等等。有的咎由自取、罪有應(yīng)得；有的似乎被認為是欲加之罪何患無詞。這些嚴厲的處罰在事故處理結(jié)束之后，社會也就隨之將其淡忘了。
1.安全事故不會無緣無故的發(fā)生
在建設(shè)領(lǐng)域，任何一起安全事故，無論大小，其發(fā)生的原因都不會是無緣無故的。雖然也有一些安全事故屬于偶發(fā)事件，但大多數(shù)都屬于責任事故。不論是偶發(fā)事件還是責任事故，通過事后分析都不難發(fā)現(xiàn)，如果涉事企業(yè)當初按照相應(yīng)的規(guī)則去執(zhí)行，把安全責任履行到位，那么大部分安全責任事故都是可以避免的，即使發(fā)生個別的不可接受的偶發(fā)事件，也能依據(jù)法定程序進行糾錯和防范（通過修改規(guī)則或立法等措施）。
不按安全規(guī)則進行施工是導(dǎo)致施工過程安全（責任）事故頻發(fā)的主要原因。
2.安全責任主體的行為對安全生產(chǎn)的影響
《中華人民共和國建筑法(2011)》（以下簡稱《建筑法》）：第四十四條 “建筑施工企業(yè)必須依法加強對建筑安全生產(chǎn)的管理，執(zhí)行安全生產(chǎn)責任制度，采取有效措施，防止傷亡和其他安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。建筑施工企業(yè)的法定代表人對本企業(yè)的安全生產(chǎn)負責。”
《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例(2004)》（以下簡稱《工程管理條例》）：第四條 “建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位及其他與建設(shè)工程安全生產(chǎn)有關(guān)的單位，必須遵守安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的規(guī)定，保證建設(shè)工程安全生產(chǎn)，依法承擔建設(shè)工程安全生產(chǎn)責任。”
從《建筑法》可以明確的認識到，建設(shè)項目的第一安全責任人應(yīng)該是施工單位的法人代表。而從國務(wù)院頒布的《工程管理條例》（該條例基于1997版《建筑法》制定）中是將建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工和監(jiān)理五家建設(shè)主體全部納入安全生產(chǎn)的責任范圍。各參建主體單位依據(jù)建設(shè)工程的項目經(jīng)理負責制，又將安全生產(chǎn)責任分別轉(zhuǎn)移到各參建單位的項目法人（項目負責人）的職責內(nèi)。而（條例中的）這項規(guī)定自其頒布實施之后卻越來越被普遍的“遵守著”，尤其是出現(xiàn)安全事故后的追責中。
現(xiàn)實中，建設(shè)工程的項目法人（項目負責人、項目經(jīng)理和總監(jiān)理工程師等）又有多少人在項目實施過程中能到場履責？即使他們駐場，又有幾人能夠在項目實施過程中被賦予國家法律、法規(guī)所規(guī)定的權(quán)限進行履責？
安全生產(chǎn)的責任主體，尤其是施工企業(yè)的項目法人（往往與項目的實際控制人不能統(tǒng)一）在生產(chǎn)過程中，沒有安全主導(dǎo)權(quán)。一些項目法人（項目經(jīng)理）僅僅只是一個法定符號，無生產(chǎn)管理權(quán)。僅此，項目法人就無法在項目實施過程中承擔實際的安全生產(chǎn)責任（無履責能力，在發(fā)生安全責任事故后往往成為一個“背鍋”俠，被法規(guī)所綁架）。
建設(shè)方的項目代表（項目負責人），受制于企業(yè)的上級管理部門，無項目的安全措施實施與否的裁量權(quán)，往往受“無底線縮短工期”和財務(wù)等原因的限制，迫使施工方難以按照正常生產(chǎn)流程去施工。建設(shè)方的冒進行為往往暗示著施工企業(yè)降低安全措施去冒險施工也是導(dǎo)致安全事故頻發(fā)的一個重要誘因。
作為咨詢企業(yè)的監(jiān)理方，處在建設(shè)和施工企業(yè)之間，代建設(shè)方對施工企業(yè)進行各項控制。僅憑各級政府文件和相關(guān)合同文本，對安全生產(chǎn)的管理也只能是一種形式上和經(jīng)驗上的約束，難以真正做到對施工企業(yè)按法律、法規(guī)等規(guī)則的要求去落實安全生產(chǎn)。畢竟真正的安全生產(chǎn)過程是需要“真金白銀”的經(jīng)濟和時間的投入，而這些不是監(jiān)理咨詢?nèi)藛T可以輕易做得到的。
設(shè)計、勘察等責任主體，其對工程等安全責任也僅限于其設(shè)計和勘察成果。對現(xiàn)場生產(chǎn)難以構(gòu)成安全威脅，除非勘察失誤和設(shè)計錯誤導(dǎo)致結(jié)構(gòu)設(shè)計錯誤而誘發(fā)結(jié)構(gòu)性安全事故的發(fā)生。
建設(shè)主管部門對施工企業(yè)的安全生產(chǎn)管理是依照法律和法規(guī)對參建各方的法律行為進行監(jiān)督，對被查證的（或被社會舉報的違規(guī)者進行查驗的）違規(guī)者進行處罰。其對安全責任事故所承擔的責任也應(yīng)該僅限于其職權(quán)范圍內(nèi)是否存在嚴重過失或有犯罪行為。
3.安全生產(chǎn)管理主體的錯位導(dǎo)致安全責任不明確
安全生產(chǎn)管理主體的錯位主要表現(xiàn)在兩個方面：施工企業(yè)內(nèi)部安全責任的錯位和施工企業(yè)與管理單位之間安全責任的錯位。
施工企業(yè)內(nèi)部安全責任的錯位：《建筑法》中“建筑施工企業(yè)的法定代表人對本企業(yè)的安全生產(chǎn)負責”�，F(xiàn)實中，這一責任被轉(zhuǎn)移（或部分轉(zhuǎn)移）到項目法人身上，也就是由項目經(jīng)理（具有執(zhí)業(yè)資格的建造師）來承擔（當然企業(yè)法定代表人也不能在重大安全事故中能夠免責）。在施工企業(yè)將安全責任向項目法人（項目經(jīng)理）的轉(zhuǎn)移過程中，往往只是一種文本授權(quán)的轉(zhuǎn)移。真正的項目經(jīng)理在項目實施過程中很少具備管理權(quán)。加之其身上的安全生產(chǎn)的責任也就完全是虛空的，無法做到真正的落實，項目生產(chǎn)的控制權(quán)一般掌握在項目實際控制人（投資人）或企業(yè)委派的不具有執(zhí)業(yè)資格的管理人員手中。一個項目發(fā)生較大以上安全事故的概率是非常低的，從管理者的角度去分析，能獲取安全措施“節(jié)省”下來的費用就是企業(yè)（或投資人）的“純利潤”而甘愿去冒這個風險。因責權(quán)利的分離，施工過程中的安全事故的發(fā)生也就不是偶發(fā)事件，而的確確是安全生產(chǎn)的規(guī)則遭到破壞后的責任事故了。同時，安全事故發(fā)生概率即使再小，也會因安全管理不到位而發(fā)生。一旦發(fā)生較大以上的安全事故，對社會、企業(yè)和個人都會帶來巨大的負面影響和災(zāi)難。
這是施工企業(yè)的安全生產(chǎn)責任在從企業(yè)法定代表人向項目法人轉(zhuǎn)移過程中，因違法原則和破壞規(guī)則而減少和消失。導(dǎo)致施工企業(yè)的安全責任不明確、落實不具體。
施工企業(yè)與管理單位之間安全責任的錯位�！豆こ坦芾項l例》的第四條將建設(shè)工程的參建單位及安全生產(chǎn)有關(guān)的單位都納入安全生產(chǎn)責任范圍。意圖是將安全生產(chǎn)提高到齊抓共管、各盡其責的特殊地位。經(jīng)過實踐過程的演化，如今卻變成了管理單位都可以管、卻管理力度有限，施工企業(yè)卻可以有限接受管理或不服從管理而難以被有效懲罰的現(xiàn)狀。造成管控主體和自控主體都可能懷有一種僥幸心理，總認為事故責任是大家一起承擔的。而各盡其責卻變成了一旦出現(xiàn)事故，不是各自承擔其職責范圍的責任，變成了參建方集體承擔其安全事故的責任。這從對一些典型案例的刑事和行政處罰中可以很容易得出上述結(jié)論。作為建設(shè)工程的安全生產(chǎn)，本來是誰生產(chǎn)誰負責安全（《建筑法》明確規(guī)定的），畢竟安全生產(chǎn)是施工過程中需要投入費用較大的一項措施和管理，其投入與否，往往與一個項目的“利潤”成強反比關(guān)系；也就是說如果一個項目真正按照安全規(guī)則去實施的話，很多項目將無利潤可言，甚至是虧損經(jīng)營。這種情況下，讓管控方去要求自控主體落實其安全措施，可想其過程有多艱難、結(jié)果與要求的距離有多么巨大？
作為安全生產(chǎn)的主控方，施工單位一旦為低價中標項目的成本所限制，有幾家企業(yè)能夠不惜成本去兼顧安全與質(zhì)量？一旦出現(xiàn)安全（責任）事故，作為建設(shè)方，在現(xiàn)有的社會環(huán)境中（不是法定意義上的誠信社會）、其為了節(jié)省投資受到的懲罰是咎由自取，是它首先破壞了游戲規(guī)則，貪圖便宜所致；施工方自己承擔安全責任也是自食其果，它是造成安全責任事故的直接責任方，具有無可推卸的安全責任；而作為咨詢管理方的監(jiān)理單位和代建方的項目代表也受到與施工方類似甚至更重的懲罰，且不說于情于理是否合法合規(guī)，就其追責后的社會效果、也在顯示生產(chǎn)方的過錯可由其他方代其受過而達不到以儆效尤的效果，同時也有違《建筑法》對施工企業(yè)安全生產(chǎn)責任的規(guī)定。再加上對建設(shè)主管部門的處罰，更強化了相關(guān)方各盡其職而不能突出主要責任者的錯誤原則。
社會對規(guī)則理解的偏向和對新《建筑法》對施工企業(yè)責任的理解還停留在過去《工程管理條例》的范疇之中。社會對安全責任主體的錯誤理解、對規(guī)則的破壞，導(dǎo)致建設(shè)工程參建單位和行政管理部門在安全生產(chǎn)的責任上主次不分，權(quán)責利不明確；對建設(shè)工程安全事故的發(fā)生概率依靠各方嚴防死守，不僅效果不佳，同時也浪費了大量的社會資源和社會財富，更讓一些與安全生產(chǎn)利益較小的群體也被綁架在安全事故被問責的刀刃上，挫傷了相關(guān)人員工作的積極性和對行業(yè)的熱愛，阻礙了建筑行業(yè)往規(guī)范、有序和良性方向的發(fā)展速度。
4.安全生產(chǎn)犯錯成本低廉導(dǎo)致僥幸心理加劇
對一些典型的安全事故進行分類，施工成本和工期的控制是產(chǎn)生安全責任事故的兩大元兇，這兩大元兇的主要責任者應(yīng)該歸于施工企業(yè)。
施工企業(yè)雖然自有其難言之苦：為了生存、為了讓企業(yè)員工能有飯吃、給地方政府創(chuàng)造稅收，于是企業(yè)為了獲取利潤而不惜游走在安全生產(chǎn)的刀刃上，而難以做到真正的按國家法律、法規(guī)的要求去保持生產(chǎn)安全和安全生產(chǎn)。這貌似合理的說辭，其真實的潛臺詞是：企業(yè)為了利益懷著僥幸心理而甘冒風險，一旦發(fā)生不可接受的安全責任事故，只有將一切責任推向社會，且自認倒霉。
之所以建設(shè)工程安全責任事故的頻繁發(fā)生，不論企業(yè)大小，也不論項目大小，都難以完全避免。究其原因，是安全生產(chǎn)過程中的犯錯成本太低還是對安全風險控制的意識淡�。科髽I(yè)（或項目）經(jīng)營者在懷有僥幸心理的前提下，社會對安全生產(chǎn)過程管理犯錯的懲罰力度不夠。只要項目不發(fā)生事故，即使險情再大（何況有時險情因風險分析評估機制的不健全而難以及時預(yù)警）也難以進行有效懲處。等到事故發(fā)生后再去按照法律、法規(guī)的條條框框來處罰相關(guān)責任者，處理的原則，往往是對參建各方直接責任者“一網(wǎng)打盡”，全部追責。但常規(guī)情況下，對單一的企業(yè)或項目，如果沒有發(fā)生安全事故，冒險者卻從中品嘗到僥幸心理的“甜頭”。
從成本分析的角度去考量，安全生產(chǎn)不達標的最大受益者是施工企業(yè)，即使是建設(shè)方的最低價中標也是建立在誠實守信的基礎(chǔ)之上，而不是默認施工企業(yè)低價中標后可以降低質(zhì)量、不顧安全的生產(chǎn)�，F(xiàn)在社會上為了強化管理責任，將安全事故的主要責任強加到項目的管理者監(jiān)理人的身上。需知道監(jiān)理人只是一個技術(shù)和管理的咨詢方，不具備安全生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和操作權(quán)，更無法直接進行安全生產(chǎn)。其對安全的指令也只是一種告知和要求，在施工方違背生產(chǎn)安全原則時，往往無法進行有效糾偏，何況施工企業(yè)的違反安全生產(chǎn)原則不一定就能立即發(fā)生安全事故。久而久之，施工企業(yè)在安全生產(chǎn)上的措施越來越接近安全事故發(fā)生的臨界點。而對施工企業(yè)安全犯錯的懲罰往往都是事故發(fā)生之后，于受害者和社會已經(jīng)于事無補。
5.規(guī)則需要保護而不是破壞
建設(shè)領(lǐng)域的各項規(guī)則也許是現(xiàn)在所有行業(yè)中最多的一個行業(yè)，從法律、條例、細則到規(guī)范、規(guī)程和各級行政指令，幾乎涵蓋了建設(shè)領(lǐng)域的各個可操作層面。任何一項法規(guī)的出臺自有其現(xiàn)實意義，也存在其局限性。在執(zhí)行的過程中，整個社會習慣了鉆規(guī)則的盲點以獲取“額外”的利益。這種鉆規(guī)則的空子往往被視為一種聰明行為，無形中使得規(guī)則總是跟不上一些聰明人的思想，在一項規(guī)則出臺之后不久、就被“聰明者”所“越獄”的現(xiàn)象十分普遍。
社會上維護規(guī)則的力量往往顯得既弱小、又無奈，這也導(dǎo)致破壞規(guī)則者總是能夠獲取額外的實惠與利益。不僅如此，其行為和不當獲益不僅沒有受到社會的譴責和懲罰，反而成為其炫耀的資本并因其財富的增加而贏得社會的尊重、并成為他人學(xué)習和仿效的榜樣。無形中更增加了對規(guī)則的破壞力度，使規(guī)則慢慢的就變成了一紙空文。
如果能夠?qū)⒔ㄖ┕どa(chǎn)安全的責任徹底回歸施工企業(yè)，嚴懲施工過程中發(fā)現(xiàn)的任何一起違反安全生產(chǎn)的行為（加強過程的懲處執(zhí)法力度而不是強調(diào)事后追責）；將其他管理方從安全生產(chǎn)中剝離，各自行使自己責權(quán)利范圍內(nèi)的職責。并采取以獎勵社會舉報人員的方式來管理安全生產(chǎn)，這樣才是將安全管理權(quán)限放到了齊抓共管的層面。
無論制定什么樣的規(guī)則，也無論規(guī)則制定的條款如何公正；只要社會不去遵守和保護規(guī)則，不去懲罰規(guī)則的破壞者，以維護規(guī)則的正當性，再好的規(guī)則也將起不到任何約束作用（其作用僅僅只能作為一種事后處理事件的依據(jù)而已）。通過“綁架”再多的“義務(wù)”安全員也無法有效根治安全生產(chǎn)中存在的違法、違規(guī)行為，也無法從根本上解決或降低安全責任事故發(fā)生的概率。
