監(jiān)理的責(zé)任越來越大，壓力到底來自哪里？

 近日看到一份道路、橋梁工程的監(jiān)理招標(biāo)文件，建設(shè)單位要求監(jiān)理單位提供的監(jiān)理服務(wù)內(nèi)容赫然寫著:“五控、三管、一協(xié)調(diào)”。

什么是“五控、三管、一協(xié)調(diào)”？該招標(biāo)文件在“監(jiān)理范圍”的標(biāo)題下給出了解釋：“負(fù)責(zé)‘五控、三管、一協(xié)調(diào)’內(nèi)容，建設(shè)單位所發(fā)圖紙中全部內(nèi)容，全部工階段的質(zhì)量、投資、進(jìn)度、安全、環(huán)保控制”。又在“監(jiān)理內(nèi)容”的標(biāo)題下做了進(jìn)一步闡述：“參照建設(shè)部《工程建設(shè)管理規(guī)定》監(jiān)理內(nèi)容，對××工程實施的全過程（準(zhǔn)備階段、施工階段、缺陷責(zé)任期）進(jìn)行質(zhì)量、進(jìn)度、費用監(jiān)理及合同管理、安全施工、文明施工、施工環(huán)保的全部工作進(jìn)行監(jiān)理”。

至此，筆者頓開茅塞，同時又不禁浮想聯(lián)翩。我國的監(jiān)理事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，走過了20年的風(fēng)雨歷程。曾幾何時，監(jiān)理人對自己工作的要義：“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”也在“與時俱進(jìn)”，演變成了“五控、三管、一協(xié)調(diào)”。這一演變過程是怎樣的，演變的背后反映出了怎樣的歷史背景，而演變本身所起的作用究竟是進(jìn)步還是倒退，其影響對推動監(jiān)理行業(yè)發(fā)展是正面的還是負(fù)面的。這一系列的問題不能不令人深思。

二十年前，老一輩工程建設(shè)的管理者深諳我國計劃經(jīng)濟條件下工程管理體制的弊病，他們吸收外國，特別是西方發(fā)達(dá)國家對工程建設(shè)管理的先進(jìn)理念，將工程監(jiān)理做為一項制度引入了我國并強制推行。他們將中國的監(jiān)理工作總結(jié)成一句通俗易懂的經(jīng)典名句：“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”。即對工程質(zhì)量、進(jìn)度、造價實施控制，進(jìn)行合同管理、信息管理，對工程建設(shè)過程中的相關(guān)事項或?qū)�參建各方（主要指建設(shè)單位和承包商）之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。就其實質(zhì)來講“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”就是工程監(jiān)理的全部內(nèi)容，其核心是進(jìn)行合同管理。質(zhì)量控制、進(jìn)度控制、造價控制乃至信息管理及協(xié)調(diào)工作等監(jiān)理工作的一切內(nèi)容無不是以合同管理為中心、為依據(jù)的。然而由于我國的國情所決定，從監(jiān)理理念引進(jìn)之初，就把“質(zhì)量控制”放在了第一位，而把“合同管理”自覺不自覺地擺在了從屬位置。記得當(dāng)年相當(dāng)多的監(jiān)理企業(yè)抱怨，工程進(jìn)度監(jiān)理管不了，工程款支付業(yè)主根本不用監(jiān)理管，足以證明“合同管理”的從屬地位。即使是二十年后的今天，在許多工程監(jiān)理人員的切身體會中，在參建各方對監(jiān)理工作的認(rèn)識上，“合同管理”仍然是一句可有可無的空話。

歷史走過了將近十年之后，1997年全國代表人民大會頒布了我國工程建設(shè)領(lǐng)域的根本大法《中華人民共和國建筑法》。第一次將監(jiān)理工作用法律的語言給予了精辟總結(jié)�！督ㄖ�法》第三十二條規(guī)定：“建筑工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計文件和建筑工程承包合同，對承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實施監(jiān)督”。應(yīng)該說建筑法這一規(guī)定正是對“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”的高度凝煉，是中央政府對監(jiān)理事業(yè)健康發(fā)展所做出的政策引導(dǎo)和指向。于是“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”一曲唱遍大江南北、長城內(nèi)外，凡有監(jiān)理之處必將“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”奉為經(jīng)典。全體監(jiān)理人都把“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”作為安身立命之本。就連全國注冊監(jiān)理工程師的資格考試也把“三控”設(shè)置為必考科目。但《建筑法》并沒有忘記 “以建筑工程承包合同”作為監(jiān)理工作的依據(jù)。時至今日，“合同管理”仍然是全國注冊監(jiān)理工程師資格考試的一門必考科目。

“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”這曲監(jiān)理之歌唱到2004年變了調(diào)。2003年11月中央政府以393號國務(wù)院令的形式頒布了《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》，針對工程建設(shè)領(lǐng)域安全事故頻發(fā)的狀態(tài)，規(guī)定了工程建設(shè)參建各方對安全生產(chǎn)的責(zé)任及義務(wù)。首次以行政規(guī)章的形式將監(jiān)理企業(yè)對安全生產(chǎn)應(yīng)負(fù)的責(zé)任固定下來�！稐l例》詳細(xì)且明確地規(guī)定了監(jiān)理人員在施工現(xiàn)場應(yīng)就安全生產(chǎn)需要做哪些事，怎么做這些事，向哪一級領(lǐng)導(dǎo)報告等等，同時進(jìn)一步規(guī)定：“工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)理，并對安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任”。（《條例》第十四條）

什么是監(jiān)理單位對安全生產(chǎn)承擔(dān)的“監(jiān)理責(zé)任”呢？權(quán)威人士對《條例》所做的釋義是：“工程監(jiān)理單位是受建設(shè)單位的委托，作為公正的第三方承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。不僅要對建設(shè)單位負(fù)責(zé)，同時也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家法律、法規(guī)規(guī)定的和建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范所要求的責(zé)任。也就是說，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)貫徹落實安全生產(chǎn)方針政策，督促施工單位按照施工安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)組織施工，消除施工中的冒險性、盲目性和隨意性，落實各項安全技術(shù)措施，有效杜絕各類不安全隱患，杜絕、控制和減少各類傷亡事故，實現(xiàn)安全生產(chǎn)”。“對工程監(jiān)理單位未能按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真履行安全監(jiān)理職責(zé)，工作不作為而造成安全事故的，《條例》第五十七條規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。”

行文至此，我們已經(jīng)深切地體會到了國家不僅把消除工程建設(shè)領(lǐng)域安全事故頻發(fā)現(xiàn)象的厚望寄托在監(jiān)理身上，同時也把安全生產(chǎn)的法律責(zé)任這樣一副不堪承受的重?fù)?dān)放到了監(jiān)理企業(yè)的肩上。且不論實施《條例》后建設(shè)領(lǐng)域的安全事故到底減少了多少、《條例》實施的效果有多大，其最明顯的效果只是“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”變成了“四控、兩管、一協(xié)調(diào)”，增加了一大艱難之“控”：“安全控制”。但是這一改變并沒有得到普遍認(rèn)同，很多監(jiān)理行業(yè)的精英們認(rèn)為把“三控”改為“四控”是一件嚴(yán)肅的事，必須有充分的依據(jù)，必須有一套完備的“控制”規(guī)范，必須十分慎重。所以這些人堅持“三控、三管、一協(xié)調(diào)”，不稱“安全控制”，只稱“安全管理”。在字面的意義上“控制”的工作力度和責(zé)任相對“管理”要大許多。2009年某監(jiān)理協(xié)會編輯出版的《建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)理管理實用手冊》仍在回避“控制”一詞的道理也正在于此。從《條例》實施的2002年直到今天，“三控、三管、一協(xié)調(diào)”和“四控、兩管、一協(xié)調(diào)”恰似一部“二重唱”同時唱響在祖國大地。

實言之，監(jiān)理服務(wù)對于安全生產(chǎn)無論是“控制”還是“管理”，都已經(jīng)遠(yuǎn)離了“合同管理”的核心。所謂“合同管理”就是尊重“契約”，而尊重契約恰恰是一個現(xiàn)代化法治國家的基礎(chǔ)。監(jiān)理工作的依據(jù)最直接最重要的內(nèi)容就是建設(shè)單位與承包商之間簽訂的施工合同，這是雙方的契約。然而對安全生產(chǎn)這一內(nèi)容，合同雙方是沒有約定的。為什么不約定，因為我國的法律規(guī)定：“安全生產(chǎn)實行誰主管誰負(fù)責(zé)的原則”。（《安全生產(chǎn)法》）還規(guī)定：“建筑施工企業(yè)的法人代表對本企業(yè)的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)”（《建筑法》）。由于有了這些法律規(guī)定，就沒有必要在施工合同中再以“契約”的形式來約定。對照《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》頒布前三年，2000年11月國務(wù)院以279號令頒布的《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第三十六條規(guī)定：“工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)以及有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計文件和建設(shè)工程承包合同，代表建設(shè)單位對施工質(zhì)量實施監(jiān)理并對施工質(zhì)量承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任”�？梢钥闯觯罕O(jiān)理企業(yè)是根據(jù)施工合同代表建設(shè)單位對施工單位的施工質(zhì)量實施監(jiān)督控制，并承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任的。但是三年以后在建設(shè)工程的安全生產(chǎn)方面實施監(jiān)理，不管是叫“控制”還是叫“管理”，監(jiān)理所依據(jù)的并不是施工承包合同，而是行政法規(guī)。監(jiān)理所代表的也不是建設(shè)單位而是代表國家“執(zhí)法”，這是立法者的疏忽？還是有意為之？抑或另有難言之隱？實在高深莫測，筆者不敢妄自揣度。應(yīng)該承認(rèn)《安全條例》把監(jiān)理工作的內(nèi)容拓展到安全生產(chǎn)領(lǐng)域，擴大了監(jiān)理工作的廣度和深度，這是歷史的進(jìn)步。同時也應(yīng)該承認(rèn)《安全條例》只就建設(shè)工程安全生產(chǎn)規(guī)定了監(jiān)理的責(zé)任和義務(wù)，而對與此有關(guān)的監(jiān)理工作的目標(biāo)、范圍、內(nèi)容、程度、手段、方法、權(quán)利、責(zé)任等等都缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)威的法律法規(guī)解釋。正因為《條例》淡化了“合同管理”這個核心，削弱了建、施雙方達(dá)成的“契約”這個監(jiān)理工作依據(jù)，其結(jié)果只能是強化監(jiān)理在法律或道義層面的責(zé)任和義務(wù)。于是各個地方、各個部門、甚至各個建設(shè)單位競相出臺了形形色色標(biāo)準(zhǔn)不一、解釋不一、執(zhí)行不一的規(guī)定，而監(jiān)理企業(yè)離開了“合同管理”等于丟掉了靈魂。這正是“三控”還是“四控”亂象的來源，這種亂象已經(jīng)嚴(yán)重影響了監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展。

相對于安全生產(chǎn)，在監(jiān)理工作中由于規(guī)定模糊不清而難于統(tǒng)一，難于規(guī)范做法的例子還有一些，例如旁站監(jiān)理的范圍、平行檢測或平行檢驗的頻率及比例等等。自提出這些概念的那天起爭議就沒有停止過，至今也仍然莫衷一是。只不過爭議的影響比“三控”、“四控”稍遜而已。

由于各地方、各部門乃至各個建設(shè)單位自認(rèn)有了法律依據(jù)，把“安全”責(zé)任以“控制”或“管理”作為監(jiān)理服務(wù)的內(nèi)容加入“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”這首詠嘆調(diào)以后，似乎嘗到了甜頭。于是在“三控、三管、一協(xié)調(diào)”及“四控、二管、一協(xié)調(diào)”兩曲齊唱不久，又出現(xiàn)了“四控、三管、一協(xié)調(diào)”的插曲。什么是“四控、三管、一協(xié)調(diào)”？筆者翻閱了本市近兩、三年建設(shè)工程監(jiān)理招標(biāo)文件，才知道這些招標(biāo)代理機構(gòu)在“質(zhì)量控制、進(jìn)度控制、資金控制、安全控制、合同管理、信息和資料管理、協(xié)調(diào)各方關(guān)系”之外（即“四控、兩管”之外）又增加了一項叫“文明施工管理”。“文明施工”包括的內(nèi)容應(yīng)該是施工圍擋、硬化路面、標(biāo)牌、防粉塵、防止運輸污泥灑漏、防施工污水亂排亂流等等。這些事項，施工合同中沒有明文約定，但地方法規(guī)有硬性要求。施工承包單位不達(dá)標(biāo)，自然監(jiān)理單位應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。至于為什么對“文明施工”是“管理”而非“控制”，大概是因為“文明施工”達(dá)不到法規(guī)要求最多就是評不上市級或省級 “文明工地”、卻很少鬧出人命官司、總監(jiān)也不至于為此而負(fù)刑事責(zé)任吧。反觀監(jiān)理行業(yè)，以“服務(wù)”為其生存之道的本質(zhì)似乎并不在乎增加幾“控”、幾“管”。虱多不癢，債多不愁，無論監(jiān)理招標(biāo)時要求監(jiān)理幾“控”、幾“管”，各投標(biāo)企業(yè)依舊照投不誤。你要抵制它，就會沒飯吃。對于“四控、三管、一協(xié)調(diào)”這首新曲，無人深究其義，細(xì)想究又何益？改變不了現(xiàn)狀，徒喚奈何而已。

歷史剛剛走過中國建設(shè)監(jiān)理創(chuàng)新發(fā)展20周年，進(jìn)入了2009年，北京慶祝20周年大會的盛況記憶猶新， “我是監(jiān)理人”的嘹亮歌聲還在耳邊嘹繞，監(jiān)理的工作卻已然由“四控、三管、一協(xié)調(diào)”變成了“五控、三管、一協(xié)調(diào) ”，變化之快、之大、之果斷、之無畏無懼令所有監(jiān)理人無不瞠目結(jié)舌！ “環(huán)�？刂�”，何其冠冕、何其堂皇、何其時髦、何其綠色油然乎！

試想一下，如果監(jiān)理企業(yè)作出要進(jìn)行“環(huán)保控制”的承諾，是否應(yīng)該問問自己，“環(huán)�？刂�”的監(jiān)理工作都包括什么內(nèi)容，要達(dá)到一個什么標(biāo)準(zhǔn)，除了前述“文明施工”的內(nèi)容，是否應(yīng)加進(jìn)“節(jié)能減排”、資源再生、垃圾處理、“防止地球氣候變暖”、遏制厄爾尼諾等項內(nèi)容及目標(biāo)？監(jiān)理企業(yè)是否應(yīng)該添置測定大氣粉塵含量或污水水質(zhì)的儀器，而操作這些儀器的人是否需要考試、培訓(xùn)、繳費、發(fā)上崗證？如果把“文明施工管理”改成“環(huán)保控制”，那么“五控三管”的“三管”又該是什么內(nèi)容呢？該不會是“環(huán)�？刂�”加“文明施工管理”吧？招標(biāo)文件的作者沒有明示“三管”的具體內(nèi)容。筆者也不便妄加揣測。

此外，這份招標(biāo)文件所提到的“參照建設(shè)部《工程建設(shè)管理規(guī)定》監(jiān)理內(nèi)容”。這句話也頻繁出現(xiàn)在近年本市工程監(jiān)理招標(biāo)文件上。這究竟是怎么樣的一份文件，能讓建設(shè)單位及其招標(biāo)代理單位每隔一段時間就給監(jiān)理工作增加上一“控”或一“管”？敢問提出“參照建設(shè)部《工程建設(shè)管理規(guī)定》”的這些招標(biāo)文件的作者們，這個文件的文號是多少，建設(shè)部于何年何月何日發(fā)布。筆者在互聯(lián)網(wǎng)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站數(shù)度搜尋，均無所獲。這是不是有人在拉大旗作虎皮？須知謬誤流傳，對監(jiān)理行業(yè)毒害甚大。悲哀之處在于這句話雖然廣泛見諸于本市近兩年眾多的工程監(jiān)理招標(biāo)文件，卻無人過問、無人深究、聽之任之。在社會主義的法治國家偽造法規(guī)是一件違法之事，以建設(shè)部的法規(guī)之名，行亂加監(jiān)理工作之實，應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任。筆者借此機會呼吁各個招標(biāo)代理機構(gòu)正視這個問題，迅速加以改正。

從“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”演變成“五控、三管、一協(xié)調(diào)”的過程已經(jīng)基本清楚，可以看出這是一部分人出于利益考量，對法律、法規(guī)的任意解釋及引申，給監(jiān)理行業(yè)層層加碼，其作用及影響都是負(fù)面的。廣大監(jiān)理工作者、工程建設(shè)各方應(yīng)該加以關(guān)注和討論，大家要自覺、嚴(yán)格地守法、尊法。（“尊”也，非“遵”也）。期盼在我國工程建設(shè)領(lǐng)域中除了監(jiān)理企業(yè)（當(dāng)然還有我們的協(xié)會）必須按法律、法規(guī)辦事之外，建設(shè)單位、招標(biāo)代理、施工單位乃至監(jiān)督部門也都尊法、畏法、遵法、守法。那末，工程建設(shè)領(lǐng)域真正實現(xiàn)法治的那一天必將到來。