PPP模式優(yōu)點
近年來，在全球各個地區(qū)，通過多種多樣的PPP方式，私營部門在基礎設施領域的投資總體上持續(xù)快速增加。結合全球范圍內(nèi)的PPP項目實踐，PPP模式的優(yōu)點主要體現(xiàn)：更高的經(jīng)濟效率[物有所值（Value for Money）]、更高的時間效率、增加基礎設施項目的投資、提高公共部門和私營機構的財務穩(wěn)健性、基礎設施/公共服務的品質(zhì)得到改善、實現(xiàn)長遠規(guī)劃、樹立公共部門的新形象、私營機構得到穩(wěn)定發(fā)展等。
1、PPP模式可以實現(xiàn)更高的經(jīng)濟效率，實現(xiàn)物有所值
PPP項目依靠利益共享、風險共擔的伙伴關系，可以有效降低項目的整體成本。圖1.1顯示了公共部門獨立開展項目與PPP模式下的成本比較。在公共部門獨立開展項目時，項目的整體成本由以下幾個部分構成：項目建設成本、運營成本、維修和翻新成本、管理成本以及留存的風險。在PPP模式下，項目建設成本、運營成本、維修和翻新成本以及私營機構的融資成本統(tǒng)稱為PPP合同約定成本，由于私營機構在建設施工、技術、運營管理等方面的相對優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，PPP合同約定成本會小于公共部門獨立開展項目時的相應成本。另外，由于PPP項目需要協(xié)調(diào)更多參與方的利益，項目管理成本（包括公共部門對項目監(jiān)管、為項目提供準備工作和支持等產(chǎn)生的成本）會略高于公共部門獨立開展項目的成本。在風險留存方面，由于不同的風險分配給管理該類風險具有相對優(yōu)勢的參與方，因此項目的總體風險狀況得到明顯改善。各項成本的變化以及風險狀況的降低，形成了PPP項目的優(yōu)勢，即所謂的“物有所值”部分。
XX咨詢集團曾對澳洲的21個PPP項目和33個傳統(tǒng)模式項目進行過比較，結果顯示：PPP模式在成本效率方面顯著優(yōu)于傳統(tǒng)模式，從項目立項到項目全部結束，PPP模式的成本效率比傳統(tǒng)模式提高了30.8%；從絕對金額看，所考察的21個PPP項目的總合同成本為49億美元，項目生命周期的成本超支為5800萬美元；相比之下，33個傳統(tǒng)模式項目的總合同成本為45億美元，項目生命周期的成本超支達6.73億美元。
2、PPP模式的效率優(yōu)勢不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟效率上，還體現(xiàn)在時間效率上
XX咨詢集團在同一篇調(diào)查報告中指出，PPP項目的完工進度平均比計劃提前3.4%，而傳統(tǒng)模式項目的完工進度平均比計劃推遲23.5%。另外，傳統(tǒng)模式下，項目完工的超時程度受項目大小影響較為嚴重，項目越大，工程進度延期的程度越高，但在PPP模式下，沒有發(fā)現(xiàn)項目大小對工程進度的顯著影響。
其他機構或研究者大多得出相似的結果。例如，英國審計署對PFI模式（英國PPP的主要模式）和傳統(tǒng)模式的效率進行了統(tǒng)計，結果表明：在PFI模式下，76%的項目按進度計劃完成，78%的項目支出在預算之內(nèi)；而在傳統(tǒng)模式下，只有30%的項目按進度計劃完成，27%的項目支出在預算之內(nèi)。在另外一篇報道中，英國審計署相信現(xiàn)有的PFI項目將節(jié)省至少15億英鎊的支出。
是否能夠提高項目總體效率，是判斷PPP模式是否適用的關鍵。財政部在2014年11月29日發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南》中明確提出：財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。本書其他章節(jié)也對物有所值評價進行了詳細論述。
3、PPP模式有助于增加基礎設施項目的投資資金來源
PPP模式下，項目融資更多地由私營機構完成，從而緩解了公共部門增加預算、擴張債務的壓力，因此公共部門可以開展更多、更大規(guī)模的基礎設施建設。在政府因財政緊縮，或信用降低而無法進行大規(guī)模融資時，PPP模式可以為政府提供表外融資。
傳統(tǒng)政府模式和PPP模式下，政府的支出情況對比見圖1.2。PPP模式下，政府不僅可以節(jié)省基礎設施的初期建設投資支出，還可以鎖定項目運行費用支出，一方面降低短期籌集大量資金的財務壓力，另一方面提高預算的可控性，這兩個方面都有利于政府進一步擴大對基礎設施的投入。
PPP的這一優(yōu)勢對現(xiàn)階段的國內(nèi)地方政府意義重大，通過推廣PPP模式，可以化解地方政府性債務風險。運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量基礎設施與公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，將政府性債務轉換為非政府性債務，可以減輕地方政府的債務壓力。
4、PPP模式可提高公共部門和私營機構的財務穩(wěn)健性
一方面，由于政府將部分項目責任和風險轉移給了私營機構，項目超預算、延期或在運營中遇到各種困難而導致的或有財政負債增加的風險被有效隔離。另一方面，由于PPP模式下的項目融資在整個項目合同期間是有保障的，且不受周期性的政府預算調(diào)整的影響，這種確定性可以提高整個項目生命周期。投資計劃的確定性和效率，提高公共部門的財務穩(wěn)健性。此外，PPP項目的性質(zhì)決定了項目需求所產(chǎn)生的風險相對較低，項目的未來收入比較確定，提高了社會資本的財務穩(wěn)健性。
5、PPP模式可使基礎設施/公共服務的品質(zhì)得到改善
一方面，參與PPP項目的私營機構通常在相關領域積累了豐富經(jīng)驗和技術，私營機構在特定的績效考核機制下有能力提高服務質(zhì)量。另一方面，PPP模式下，私營機構的收入和項目質(zhì)量掛鉤：政府付費的項目中，政府會根據(jù)項目不可用的程度，或未達到事先約定的績效標準而扣減實際付款（付款金額在項目開始時約定）；在使用者付費的項目中，使用者的需求和項目的質(zhì)量正相關,這就使私營機構有足夠的動力不斷提高服務質(zhì)量。如果設施或服務由公共部門單獨提供，由于其缺乏相關的項目經(jīng)驗，且由于其在服務提供和監(jiān)督過程中既當“運動員”又當“裁判員”，績效監(jiān)控難以落到實處。在傳統(tǒng)政府模式下，地方政府通常為某項重大工程臨時組織指揮部之類的專門工作團隊，負責組織項目設計與建設，建設完成后移交給政府下屬事業(yè)單位或國有企業(yè)日常運營。由于工作團隊缺乏相關項目運作經(jīng)驗，所以難以保證項目建設質(zhì)量，無力控制項目建設成本，甚至會因經(jīng)驗不足導致項目失敗。并且，工作團隊付出大量學費積累的經(jīng)驗和教訓，在當?shù)乜赡茉贌o用武之地，因為當?shù)夭粫?jīng)常有同類重大項目需要新建，資源浪費與效率較低問題突出。
6、PPP模式有助于公共部門/私營機構實現(xiàn)長遠規(guī)劃
在傳統(tǒng)政府模式下，一個項目會被分包成很多子合同，由不同的參與者執(zhí)行，這些參與者之間通常并沒有緊密的合作。在PPP模式下，由于項目的設計、建設和運營通常都由同一個聯(lián)合體執(zhí)行，雖然聯(lián)合體也由不同的參與者構成，但由于各個參與者需要為同一個目標和利益工作，項目的不同參與者之間可以得到充分整合，實現(xiàn)良好的協(xié)同。此外，由于項目的收益涉及整個生命周期(whole of life cycle)，在利益驅動下，私營機構將基于更長遠的考慮，選擇最合適的技術，實現(xiàn)設施長期價值的最大化和成本的最小化。而在傳統(tǒng)政府模式下，則更多是基于短期的財政壓力、政策導向和預算限制來考慮。
7、PPP模式有助于樹立公共部門的新形象
在PPP模式得到良好推廣和執(zhí)行的情況下，所有項目都能按時、按預算完成，而且基礎設施/公共服務的品質(zhì)得到有效提高，可以使公眾對政府的美譽度增加，對政府的財政管理能力信心倍增。
8、通過推廣PPP模式，可以使私營機構得到穩(wěn)定發(fā)展
PPP模式為私營機構提供了風險較低、現(xiàn)金流穩(wěn)定、由政府合同背書的長期投機會，可以有效刺激當?shù)禺a(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機會。
PPP模式缺點
雖然PPP模式的上述優(yōu)勢得到市場的一致認可，并且大部分都有實證數(shù)據(jù)支持，但任何事情都不可能十全十美，PPP模式在運作過程中也存在以下缺點：私營機構融資成本較高、特許經(jīng)營導致的壟斷性、復雜的交易結構帶來的低效率、長期合同缺乏靈活性、成本和服務之間的兩難選擇等。
1、PPP模式導致私營機構融資成本較高
與公共部門相比，金融市場對私營機構信用水平的認可度通常略低，導致私營機構的融資成本通常要高于公共機構的融資成本。當然，在評價社會資本的融資成本時，除了考慮利率之外，還需要考慮項目所轉移的風險、社會資本的創(chuàng)新能力，以及項目總體績效的提升等，從社會整體的功效考慮項目價值。此外，社會資本和公共機構的融資成本也在進一步接近，雖然融資成本的差異不可能完全消除，但這方面的影響在逐漸降低。
圖1.3顯示了10年期的企業(yè)債和相同年限國債、地方政府債、城投債的到期收益率。其中，企業(yè)債可以近似為大型社會資本的融資成本；國債為無風險利率；地方政府債可以視為地方政府信用擔保的融資成本；由于融資平臺在基礎設施建設方面的特殊地位，城投債的收益率可視為10年期部分在建基礎設施的融資成本�？梢钥吹剑捍笮蜕鐣Y本的融資成本高于國債和地方政府債，低于城投債；社會資本的融資成本和國債/地方政府債的差距在逐漸縮小，尤其是2015年年初以來，社會資本的融資成本無論是絕對值，還是與國債/地方政府債的差距，都在逐漸降低。
2、PPP模式普遍采用的特許經(jīng)營制度可能導致壟斷
一方面，在PPP模式下，居高的投標成本和交易費用以及復雜的長期合同，導致很多規(guī)模較小的私營機構對PPP項目望而卻步，因此減少了政府部門對社會資本的選擇空間，也使招投標過程不能實現(xiàn)良好的競爭性。另一方面，PPP模式普遍采用的特許經(jīng)營制度，實際上使中標的投資運營商獲得了一定程度的壟斷性，利益基本上能得到合同保障。這種缺乏競爭的環(huán)境在某些情況下會減弱私營機構降低成本、提高服務品質(zhì)的動力。當然，PPP模式并不是產(chǎn)生壟斷性的必要條件，在單純的政府模式下，政府實際上也表現(xiàn)出壟斷性。
3、PPP項目復雜的交易結構可能降低效率
首先，在PPP項目中，通常需要多個獨立參與者通力合作，而多個參與者會導致整個項目的約束條件增加。其次，由于每個參與項目的商業(yè)機構都會在咨詢、會計和法律等方面產(chǎn)生支出，這部分支出會包括在投標價格中，從而傳導給公共部門。國外的經(jīng)驗顯示，PPP市場越成熟，這部分成本就越低。例如，如果公共部門采用標準化的合同體系，可以為參與商業(yè)機構節(jié)省在項目盡職調(diào)查和評估過程中所產(chǎn)生的成本。同時，在評估增加的這部分交易成本時，也需要考慮PPP模式下通過風險分擔帶來的額外好處。再次，復雜的交易結構需要公共部門和私營機構建立與PPP模式相匹配的專業(yè)能力。現(xiàn)階段，國內(nèi)相關方面的能力欠缺較為明顯，現(xiàn)狀的改善還需要較長時間。在這種情況下，政府部門過度依賴外部咨詢機構，會導致在項目開展過程中所積累的知識和經(jīng)驗并沒有沉淀在公共部門內(nèi)部，這又減緩了公共部門提升建設相關能力的進度。各個國家都成立了類似PPP中心的組織，包括中國的財政部PPP中心、英國的Infrastructure UK、加拿大的PPP Canada、美國的NCPPP、歐盟的EPEC等，這些組織在沉淀PPP項目經(jīng)驗和知識的過程中起著非常重要的作用。最后，交易結構的復雜性和眾多的參與方可能使項目溝通存在一定的障礙，特別是在未來發(fā)生一些不可預料的事件時，可能會在合同條款的爭議方面耗費過多時間。而且，即便在項目啟動的過程中，也可能存在公共部門內(nèi)部意見不一致，或民眾和公共部門意見不一致的情況，這在一定程度上會降低效率。
4、PPP的長期合同缺乏足夠的靈活性
為了項目長期運行穩(wěn)定，PPP合同可能會比較嚴格，靈活性不夠，公共部門或私營機構在起草合同的時候，很難將未來的變化充分地考慮進來，合同條款通常只考慮當前時點的情況，導致項目后期管理不能因時制宜，而只能遵照合同條款執(zhí)行——哪怕這些條款已經(jīng)不再能使項目生命周期的綜合成本最優(yōu)化。解決合同靈活性和合理性的途徑有兩個方面：一是在項目前期就盡最大努力做好整個生命周期的規(guī)劃，通常，公共部門需要聘請具有豐富PPP項目經(jīng)驗的咨詢機構對項目進行前期調(diào)查分析，確保參與方對項目需求有充分的理解，對項目的費用有可靠的預算，對風險有全面的評估并可以在公共部門和私營機構間實現(xiàn)最優(yōu)分擔；同時，還要確保通過招投標過程得到具有競爭性的報價，當然這些前期工作勢必產(chǎn)生不菲的成本。二是在起草合同時保留適當?shù)撵`活性，這也必將增加成本，一方面是來自投資的不確定性增加而產(chǎn)生的風險溢價，另一方面是來自將來需要改變對私營機構的激勵機制而產(chǎn)生的或有支出。解決合同靈活性和合理性的成本，有可能降低項目投資者的投資回報率，防止出現(xiàn)過高的投資回報率。
5、公眾使用公共產(chǎn)品/公共服務的成本表面上可能提高
如果公共產(chǎn)品/公共服務由公共部門提供，由于公共部門的非營利性和不按全成本核算定價的特點，公眾所付出的直接使用費用較低。當然，世界上不存在免費午餐，低收費最終會表現(xiàn)為地方政府債務的累積或公共機構的虧損，也會通過其他渠道由公眾承擔相關成本，甚至潛在成本可能更高。在PPP模式的定價機制下，私營機構需要補償項目相關的全部成本并獲得合理水平的投資收益，對產(chǎn)品或服務進行市場化的定價，可能增加公眾的直接使用成本。如此，PPP合同中約定的定價機制可能是控制公共資源使用成本的一個手段，但定價機制的確定同樣困難，尤其在涉及多邊合作的PPP項目中，不僅需要考慮當?shù)氐陌l(fā)展水平、技術進步的趨勢，還需要考慮匯率等其他因素。一個典型的例子是來賓B電廠的電價，資料顯示來賓B電廠的電價比來賓A電廠的電價高出60%有余，其中一個主要原因是運營期滿15年后項目公司將項目資產(chǎn)無償移交給地方政府，項目的巨額投資要在15年內(nèi)回收，遠低于電廠的正常使用年限和投資回收期。從各國的經(jīng)驗來看，PPP項目總體上可以降低公眾使用公共產(chǎn)品/公共服務的綜合成本。
通過前文的實證數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)，PPP模式在提高效率方面的貢獻有大量實證案例支撐，通過必要的流程優(yōu)化、引入適宜的爭議解決機制，并規(guī)范公共治理方式，可以有效控制效率降低的風險。
