摘要：引入建設工程質量保險制度，具有重要的現(xiàn)實意義。梳理我國建設工程質量保險制度實踐的階段性發(fā)展，分析當前工程質量保險的意義和存在的困境，思考優(yōu)化當前建設工程質量保險模式，提出優(yōu)化建議。
關鍵詞：建設工程；工程質量保險；風險管理
1引言
建設工程質量直接關系人們的生命財產安全，隨著建筑業(yè)規(guī)模的迅速擴張，建筑復雜性帶來了諸多風險，工程質量管理面臨前所未有的壓力。在建設工程領域引入工程質量保險制度，是國際的通行做法。2005年，原建設部與保監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關于推進建設工程質量保險工作的意見》（建質〔2005〕133號），意味著工程質量保險制度的正式推行。隨后，上海、北京等多個城市積極開展建設工程質量保險試點工作，但總體而言推進緩慢，效果不盡如人意。2016年2月，國務院印發(fā)《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，國家再次建立工程質量保險制度的意愿顯現(xiàn)。但總體而言，工程質量保險制的實踐緩慢。本文的目的在于通過對我國目前工程質量保險制度實踐的分析與思考，一方面固化已有成果，另一方面改善現(xiàn)存的不足，思考優(yōu)化當前建設工程質量保險模式。
2文獻述評
2.1文獻回顧
關于我國建設工程質量保險的研究較多，但大多是從宏觀視角分析當前工程質量保險試點工作存在的問題，武振（2016）、張協(xié)奎、彭奕暉、楊觀帝（2016）從政策法規(guī)、市場環(huán)境、第三方制度力量等分析了現(xiàn)行工程質量保險存在的問題。王宏新（2015）以住宅工程質量保險為視角，認為應通過加快立法工作、構建信用評價體系、改革保險費率、培育第三方鑒定機構等途徑完善住宅工程質量強制保險制度。[1]一些學者專家從經(jīng)濟學的角度論證工程質量保險的重要性和必要性。趙海鵬、陳小龍等人（2007）運用外部性理論，從社會成本與社會福利變化的角度論證了建立工程質量保險的必要性，并分析了建筑工程質量缺陷造成外部不經(jīng)濟的機理。曹曉蘭采用成本效用曲線探討逆選擇和道德風險的防范與控制。還有一些學者和專家致力于對住宅質量保險發(fā)展瓶頸的分析研究。
2.2基于現(xiàn)有文獻的思考
由上述研究可見，諸多學者的研究論證了質量保險制度的實施是必要和有價值的。面對建設工程具有投資大、涉及面廣、建設周期長、利益相關程度高、技術要求復雜等特點，推進建設工程質量保險的現(xiàn)實意義顯而易見。從理論角度看，工程質量保險的引入是利益相關方多元治理的結果，是單一政府管理到多元管理體制轉變的實踐。這實質是多元協(xié)作治理、多元主體多中心治理等理論的實踐，這些理論強調通過不同行動者之間的協(xié)作來解決集體行動困境問題，實現(xiàn)共同目標[2]。從實踐角度看，首先，引入工程質量保險可以規(guī)避工程技術風險。其次，減輕企業(yè)負擔。施工企業(yè)在投入施工前需要繳納投標保證金、質量保證金等多種類型的保證金，極大的擠占了企業(yè)的流動資金，增加企業(yè)交易成本和負擔。若引入質量保險制度，便可以保險合同的方式替代繳納保證金，極大的減輕企業(yè)負擔。第三，轉變政府職能，通過引入社會管理和市場手段加強對工程質量的監(jiān)管。保險公司充當?shù)谌奖O(jiān)管的角色發(fā)揮社會管理職能實現(xiàn)對建筑質量和安全的監(jiān)控。一方面，保險公司可代表小業(yè)主參與質量監(jiān)控。作為商業(yè)機構，為了減少賠付，保險公司必然有利益趨動力去控制質量，從建筑設計階段就介入質量管理，派出獨立第三方質量檢查機構，從施工圖審查開始就對質量進行控制，對于質量缺陷，提交相關進行整改，成為在政府監(jiān)管、市場監(jiān)理之外的又一個管控質量的渠道，從國際上的長期實踐經(jīng)驗看，能夠有效改善工程質量。另一方面，它通過用經(jīng)濟杠桿和信用機制約束工程建設各方行為。但需要注意的是，工程質量保險制是政府、各參建單位、業(yè)主、保險公司等諸多方共同作用、利益協(xié)作的結果，任何一方抱持不合作的態(tài)度或不參與投保，都可能使工程質量保險制陷入困境。
3工程質量保險制度實踐的階段性發(fā)展
3.1醞釀階段（2005年以前）
早在2000年國務院發(fā)布了《建設工程質量管理條例》，明確五方責任主體責任義務和規(guī)定了建筑工程質量具體保修年限。政府部門也開始醞釀工程保險制度，將工程質量保險作為一個專門的課題進行系統(tǒng)研究，并先后于2002年，2004年與中國人民財產保險股份有限公司共同赴法國、西班牙等國家調查研究工程質量保險的實施現(xiàn)狀。建設部與中國人民保險公司簽訂的“A級住宅質量保證保險合作協(xié)議”，標志著住宅建設領域質量保險制度的重大突破，為我國工程質量保險制度的發(fā)展提供了一個總體框架。
3.2文件出臺、試點階段（2005年-2015年）
經(jīng)過大量的調查研究，2005年住建部發(fā)布了《建筑工程質量保修保險試行辦法》，為工程質量保險制的推行提供了政策上的指導，標志著工程質量保險正式進入政策視野。北京、上海、深圳等14個城市作為試點試行建設工程質量保險，并紛紛制定相關條例辦法培育良好的政策土壤。2006年5月，保監(jiān)會批準了《建設工程質量保險》條款，并開始正式實施工程質量保險項目。2009年4月，住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布了《關于進一步加強建筑工程質量監(jiān)督管理的通知》，再次要求推行工程質量保險制度。但實踐顯示，工程質量保險制一直推進不力，僅有少數(shù)幾個項目愿意投保。歸其原因可能有：一是保障范圍過寬導致保費過高，建設單位壓力過大，投保積極性不高；二是政府職能和利益沖突導致保險難以落實。例如上海雖然通過地方立法明確規(guī)定保險可以替代物業(yè)保修金，但是在實際執(zhí)行中，政府部門既負責管理保修金又負責審核保險替代保修金的事宜，職能和利益沖突導致保險難以落實。
3.3工程質量保險模式探索再次進入政策視野
（2015年至今）2015年國家發(fā)改委、保監(jiān)會印發(fā)《關于保險業(yè)支持重大工程建設有關事項的指導意見》，要求加強對重大工程建設的保障力度。2016年2月，國務院印發(fā)《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，提出“實行施工企業(yè)銀行保函和工程質量責任保險制度。建立大型工程技術風險控制機制，鼓勵大型公共建筑、地鐵等按市場化原則向保險公司投保重大工程保險。”這些政策的出臺，顯示國家希望利用保險手段助推建筑行業(yè)的發(fā)展特別是提高工程質量的意愿。
4當前工程質量保險實踐的困境
盡管政府部門已提供了較為積極的政策環(huán)境，但在現(xiàn)實層面操作上仍然存在許多障礙。這種困境來自于政策環(huán)境、技術層面等多方面的障礙。
4.1鼓勵投保而非強制投保，積極性不高
根據(jù)目前的建筑市場情況投保主體分為兩種投保形式：強制投保和鼓勵投保。我國尚未立法確定工程質量保險的強制性地位，目前建設工程質量保險政策均屬自愿保險，無強制效力。在政府主導作用不夠明顯的情況下，加之保險公司的主體角色亦未完全建立，導致建設工程質量保險制的實踐動力不足，進展緩慢。
4.2作為第三方的質量檢查機制不夠健全
保險公司需要對所投保的工程進行全過程的監(jiān)管，需要聘請第三方的建設工程質量安全風險管理機構（TIS）對保險責任的內容實施風險管理。但是，在我國現(xiàn)有的建設工程質量控制體系中并無TIS或等同體。目前，我國從事工程質量監(jiān)督工作的機構主要有兩類，一類是監(jiān)理單位，它受委托于建設單位；另一類是質量監(jiān)督站，它是受建設行政主管部門委托，對建設工程進行監(jiān)督。但這兩類機構都不屬于真正意義上的第三方的質量檢查機構。前者受利益驅使，難以保持客觀中正為保險公司提供科學準確的評估。后者監(jiān)督的主要方式為巡查和抽查，難以做到全過程的監(jiān)管。
4.3與保險機構存在的分歧
關于保險期限的設計問題，是目前與保險機構在工程質量保險制度設置過程中，最突出的一個矛盾分歧。我國在保險制度的設定中明確要求，“保險保障的范圍和期限不低于法律法規(guī)規(guī)定的保修范圍和期限”，而相關條例規(guī)定地基基礎和主體的保修期為設計的使用年限，也就是結構的全壽命周期。但對于這一點，保險公司是無法接受的，其認為對于超長保險期限的建設工程質量保險，缺乏市場供給，可操作性差，在國外工程質量保險也無可參考的案例。這也是導致制度難以真正實施的重要原因。
5優(yōu)化建議
5.1修訂工程質量保險相關法律法規(guī)，依靠政策強制推動
實踐顯示，凡是工程質量保險開展比較成功的國家，例如法國、西班牙等，無不是通過立法確定工程質量保險為強制險。參考發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，通過修訂《建筑法》和《建設工程質量管理條例》等相關法律法規(guī)，以法律、行政法規(guī)的形式明確界定工程質量保險的定位為強制險。但是，修改上位法的周期比較長，建立新的法律尚須時日�？梢钥紤]從地方條例、部分規(guī)章入手，在試點城市率先推行工程質量強制性保險。目前北京已將工程質量保險列入《北京建設工程質量管理條例》當中，正式推行建設工程質量保險制度。
5.2引入獨立的工程質量風險管理機構
在實行工程質量保險過程中，引入獨立的第三方風險管理機構或相關專業(yè)技術人員，進行工程質量風險檢查，構建事前預防、事中控制和事后理賠的全鏈條風險管理機制。風險管理機構應當獨立，不得與工程的建設單位、施工單位等參建主體有任何關系，只受保險公司委托，為保險公司開展風險評估和風險控制，監(jiān)管參保工程設計、施工全過程。該機構既要懂保險也要懂工程建設，這就要求相關從業(yè)人員應當是保險專業(yè)與建設工程專業(yè)的復合型人才。
5.3采用共保模式，增強保險業(yè)的抗風險能力
建設工程質量缺陷保險風險巨大，是保險公司積極性不高的重要原因之一。從保險公司角度考慮，為增強其抵御風險能力，建設工程質量保險的承�？梢圆捎霉脖ＤＪ�，即由具備一定實力的保險公司組成共保體。通過設置“統(tǒng)一保險條款、統(tǒng)一費率范圍、統(tǒng)一理賠服務、統(tǒng)一信息平臺”的共保要求，是在建設工程質量保險制度發(fā)展初始階段解決“一放就亂”的混亂局面、凈化市場的非常措施。
5.4建立工程質量信用評價體系
建立參建各方和工程項目負責人的誠信體系，實行工程質量風險管理制度的強制約束，對于出現(xiàn)質量問題、“敗德行為”的企業(yè)和個人對外公布，并根據(jù)信息等級差異化調整保險費率，增加技術不合格的建筑從業(yè)人員的投保成本和激勵保險公司在投保審核時采用建筑規(guī)范以減少保險賠償，充分發(fā)揮建設工程各方主體的主觀能動性。
參考文獻
［1］王宏新.加快推進我國住宅工程質量強制保險制度研究[J].中國行政管理，2015（4）.
［2］楊立華，周志忍，蒙常勝.走出建筑垃圾管理困境-以多元協(xié)作性治理機制為契入[J].河南社會科學，2013（9.
