城市供暖涉及的法律問題

　　供暖作為一項公共服務(wù)性社會公益事業(yè)，是人們?nèi)粘Ｉ�活中不可或缺的重要需求，近年來，相�?dāng)一部分熱力用戶嚴(yán)重拖欠采暖費，已經(jīng)成為北方地區(qū)冬季供暖的主要問題。隨著城市供熱逐步實行社會化生產(chǎn)和商品化供應(yīng)，規(guī)范供熱和用熱的法規(guī)尚未出臺，使得城市供暖愈發(fā)凸顯出其與時代的錯位。首先調(diào)整供暖關(guān)系的《北京市住宅鍋爐供暖管理規(guī)定》產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，當(dāng)時城市住房改革尚未全面展開，房屋多以公房為主。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，供暖費原則上由單位負(fù)擔(dān)，除非采暖人沒有單位。如今住房已基本私有化，但供暖方面卻沒有出臺新的規(guī)范。此外如何在政府的指導(dǎo)下將服務(wù)性社會公益的“供熱”作為商品進(jìn)行生產(chǎn)、流通和消費，如何制定合理的熱價，并按熱計量收費等等問題均需要解決。另外，由于供暖合同自身具有的特殊性，其與《合同法》的相關(guān)規(guī)定也不協(xié)調(diào)。具體說來，當(dāng)前供暖合同糾紛案件呈現(xiàn)出如下特點：

　�。ㄒ唬┰斐赏锨饭┡�費原因多種

　　一種是用戶所在單位與供暖方簽訂協(xié)議由其交納供暖費用，單位效益欠佳導(dǎo)致供暖費累計拖欠；有些單位職工購買了單位房屋的產(chǎn)權(quán)，但是未及時通知供暖單位變更供暖合同，造成用暖職工不知交納，所在單位誤以為職工已經(jīng)交納，而供暖單位等待用暖單位交納的脫環(huán)現(xiàn)象；一些職工離開原單位，但未及時變更供暖合同，也造成了脫環(huán)現(xiàn)象，造成供暖費多年拖欠。

　�。ǘ�）供暖合同糾紛舉證難

　　對于供暖質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)問題，特別是供暖期間以后，用暖人舉證較為困難；而根據(jù)民事訴訟法的“誰主張誰舉證”原則，在民事訴訟中，提出主張的一方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)舉證證明自己的主張，否則將承擔(dān)舉證不能甚至敗訴的后果。

　�。ㄈ�）供暖企業(yè)無自主權(quán)

　　按照政府對公益事業(yè)的要求，供熱企業(yè)不能像其他商品生產(chǎn)者享有隨意提價或停止銷售的自由使得改建供熱系統(tǒng)投資的費用承擔(dān)問題與政府供暖價格計劃控制成為難題。特別是建國幾十年來蓋的樓房，在設(shè)計供熱系統(tǒng)時根本就沒有考慮節(jié)能和計量問題，供熱系統(tǒng)本身存在著不具備熱計量、環(huán)保和熱調(diào)控能力的固有缺陷。此外，不論新建還是老系統(tǒng)改造，均需要加裝必要的設(shè)備，同時對供熱系統(tǒng)的水質(zhì)也有更高的要求。因此投資需要增加，導(dǎo)致供熱成本增加，但按照政府對公益事業(yè)的要求，供熱企業(yè)又不能像其他商品生產(chǎn)者享有隨意提價或停止銷售的自由。其次，供熱收費機(jī)制不健全，處罰不繳費者無相關(guān)法律可依。“熱”既然是商品，它的價值就應(yīng)通過價格來體現(xiàn)。集中供熱對同一地界內(nèi)的千家萬戶具有相對的壟斷性，它不能像一般商品在市場上流通和交易。所以“熱”又是一種特殊商品。據(jù)此，在制定供熱價格時一方面要全面測算供熱的經(jīng)濟(jì)性，另一方面又要充分考慮供熱的政策性，否則，不僅計量供熱推廣不了，還會釀成社會的不安定情緒。

　�。ㄋ模┕┡�欠費糾紛大幅上升

　　以近3年宣武區(qū)法院為例，2002年收案167件，2003年收案212件，而2004年收案猛增達(dá)1506件。從受理此類案件的絕對數(shù)量上來看，每年均以400％的速度增長，是民事案件中增長最為顯著的一類案件。從該類案件占該院民事案件的比重上看，由2001年的零增長到2004年的近10％�？梢姡�供暖糾紛大量出現(xiàn)，已經(jīng)成為今后的一種必然趨勢。

　　（五）訴訟主體的特點

　　從2002年受理的167起案件中來看，原告多為供暖中心和一些物業(yè)管理公司。到2004年，原告主體呈現(xiàn)出多樣化的趨勢，供暖單位逐漸成為原告起訴的主要形式。而以接受供暖服務(wù)對象為原告的案件卻極其少見。

　　（六）被告主體呈多元化趨勢

　　從1961年《北京市房地產(chǎn)管理局關(guān)于冬季暖氣收費的暫行規(guī)定》至今，北京市依然延續(xù)著由單位承擔(dān)供暖費的原則。從而也導(dǎo)致了供暖方只與職工所在單位簽訂供暖協(xié)議，這樣以單位為被告的案件占到主要地位。尤以國有企事業(yè)單位為主。隨著城市住房改革的不斷推進(jìn)，加之個人支付取暖費的商品房增多等原因，一批勞動者享受的福利供暖待遇正在發(fā)生變化，以個人為被告的案件也呈逐年上升趨勢。而在這些以個人為被告的案件中，被告多為下崗工人、失業(yè)人員等社會低收入人群。

 

　�。ㄒ唬﹤鹘y(tǒng)的供暖協(xié)議與《合同法》的不相適應(yīng)性

　　我國供暖體制是在計劃經(jīng)濟(jì)時代作為一項福利事業(yè)建立起來的，當(dāng)時供暖費用全部由政府負(fù)擔(dān)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，供暖體制也發(fā)生了一系列變化。根據(jù)1994年出臺的《北京市住宅鍋爐供暖管理規(guī)定》，政府對供暖開支不再統(tǒng)包統(tǒng)管，而轉(zhuǎn)向由采暖用戶所在單位負(fù)擔(dān)，對于沒有工作單位的，由采暖用戶個人負(fù)擔(dān)。但在《合同法》頒布實施以后，供暖體制很難適應(yīng)《合同法》發(fā)展的要求，逐漸凸現(xiàn)出與法律規(guī)范諸多不相適應(yīng)的地方。具體表現(xiàn)為如下幾方面：（1）供暖協(xié)議簽訂的不自由性。目前供暖協(xié)議簽訂的現(xiàn)狀是，為個人采暖用戶付費的單位并非出于自愿，而是迫于市政府的強(qiáng)制性規(guī)定。（2）供暖協(xié)議履行的制約性，《北京市住宅鍋爐供暖管理規(guī)定》中規(guī)定，采暖用戶無正當(dāng)理由拒絕交納供暖費的，房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)可以責(zé)令其限期交納，情節(jié)嚴(yán)重、拒不交納的，經(jīng)房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，供暖單位可以停止供暖。由此可以看出，供暖單位行使權(quán)利受著行政規(guī)章的制約。即使采暖用戶具有“情節(jié)嚴(yán)重，拒不交納”法定停止供暖情節(jié)的，卻還要得到房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。從目前的社會大環(huán)境來看，考慮到社會的穩(wěn)定因素，房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)很難批準(zhǔn)供暖單位停止供暖。所以，針對采暖戶拖欠采暖費的情況，供暖單位只能繼續(xù)履行合同義務(wù)，這顯然與立法本意不相適應(yīng)。（3）供暖協(xié)議權(quán)利義務(wù)的不對等性。供熱在技術(shù)上系整體供熱，在采暖方欠費時，供暖方卻不能停止對個別用戶的供熱。

　�。ǘ�）作為用熱單位一方的行為

　　1.用熱單位無力支付供暖費引發(fā)的糾紛。一些用熱企業(yè)經(jīng)營不景氣，效益不好，對職工的基本工資都難以發(fā)放，更不用說對職工供暖費的支付了。而傳統(tǒng)的由職工所在單位代繳的機(jī)制當(dāng)面臨單位無力支付時，就顯現(xiàn)出諸多弊端，使得糾紛擴(kuò)大化。

　　2.用熱方未及時變更供暖協(xié)議引發(fā)的糾紛。主要存在兩種情況。（1）隨著公有住房制度的改革，部分用熱單位對供暖費用的承擔(dān)方式也隨之進(jìn)行了改革。用熱單位與職工約定，職工承擔(dān)一部分供暖費用，或是將供暖費用直接發(fā)放給職工個人，由個人直接繳納供暖費，單位不再負(fù)擔(dān)該項費用。但是用熱單位卻未曾對原供熱協(xié)議中供暖費的承擔(dān)條款作出相應(yīng)變更，使得自己仍然是供熱協(xié)議的一方相對人承擔(dān)付款義務(wù)。（2）在職工調(diào)離單位，或者被辭退后，為其支付供暖費用的單位沒有及時與職工就供暖合同中供暖費用的支付方式等條款進(jìn)行變更或解除，而當(dāng)供暖單位收取供暖費用時，職工原單位卻難辟其咎，以至于雙方對供暖費的承擔(dān)產(chǎn)生糾紛。

　�。ㄈ�）作為供熱單位一方的行為

　　1.供暖質(zhì)量不合格導(dǎo)致的糾紛。如住戶室內(nèi)溫度不達(dá)標(biāo)，不能達(dá)到國家規(guī)定的溫度標(biāo)準(zhǔn)、時間標(biāo)準(zhǔn)。但由于采暖戶其沒有及時主張自己的權(quán)利或沒有在瑕疵發(fā)生時采取有效的手段解決，以致在訴訟中不能舉出任何證據(jù)，從而無法獲得法庭認(rèn)定。

　　2.用熱單位的法律意識增強(qiáng)。

　　隨著依法治國方略的實施，越來越多的社會關(guān)系被納入到法律調(diào)整的范圍中來，公民、法人和其他組織的法制意識也在不斷增強(qiáng)。供暖單位也不例外。另一方面，近幾年由于能源價格持續(xù)上漲，給供暖單位的經(jīng)營也帶來沉重的負(fù)擔(dān)。雖然物價局核定的供暖費在逐步增長，但采暖戶拒不交納采暖費的情況還是大量存在，使得供暖單位舉步維艱，從而也就使得以訴訟方式討要供暖費的案件大量涌現(xiàn)。

 

　　（一）采暖戶要積極舉證

　　由于熱具有傳導(dǎo)性，因此在溫度問題上應(yīng)注意做好取證工作，比如請公證處鑒定溫度、低溫保持的時間，調(diào)查問題的原因等。

　�。ǘ�）供暖費用的承擔(dān)主體應(yīng)如何確定是法院在解決供用熱力合同糾紛中應(yīng)當(dāng)首先明確

　　根據(jù)《北京市住宅鍋爐供暖管理規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，供暖費原則上由單位負(fù)擔(dān)，除非采暖人沒有單位。但在今天住房私有化的形式下，并沒有新的規(guī)范調(diào)整個人私有房屋的供暖費用承擔(dān)問題，在這種情況下，可依據(jù)北京市高級人民法院《關(guān)于追索供熱費案件的若干意見》之規(guī)定，即以合同主體為標(biāo)準(zhǔn)，采暖個人所在單位或無單位個人本人為補充的確定被告原則。而在審判實踐中，有很大一部分是沒有簽訂供暖合同的，雖然根據(jù)《合同法》的相關(guān)規(guī)定，雙方?jīng)]有簽訂合同，但當(dāng)事人一方已經(jīng)履行合同義務(wù)，對方接受的，該合同也成立。但因為長時間由單位代職工繳納供暖費，使得一些供暖單位先告職工個人，這些職工以采暖費應(yīng)由單位負(fù)擔(dān)為由提出抗辯，故而被告主體不適格，供暖單位只能先撤訴，然后再告單位。此外，雖然北京市高院在被告主體確定問題上作出了明確的規(guī)定，但由于政府規(guī)章同時存在規(guī)定的情況下，使得供暖方在選擇訴訟主體時有了多重選擇，結(jié)果出現(xiàn)錯誤。從最近幾年的案件審理情況來看，撤訴案件占有相當(dāng)大的比例。針對以上情況，筆者認(rèn)為，應(yīng)逐漸統(tǒng)一相關(guān)法律規(guī)定，完善有關(guān)訴訟主體方面的法律規(guī)定，以免對當(dāng)事人造成誤導(dǎo)，避免不必要的糾紛出現(xiàn)。

 

　�。ㄈ�）供暖合同權(quán)利義務(wù)的對等性

　　供熱在技術(shù)上系整體供熱，在采暖方欠費時，供暖方難以行使一般民事合同主體的不安抗辯權(quán)，不能停止供熱，以保證整體供暖。由此供暖合同具有與其他民事合同不同的公共服務(wù)性、行政強(qiáng)制性、強(qiáng)制履行性的特點。正是由于供暖單位具有以上的特殊性，所以當(dāng)采暖方拒絕付全部款項時，法院應(yīng)不予支持。因此，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有供暖體制和政策法規(guī)沒有發(fā)生變化的情況下，供暖單位應(yīng)當(dāng)采取積極形式與采暖方簽訂供熱合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，尤其是明確采暖一方應(yīng)當(dāng)全額支付供暖費用，避免出現(xiàn)糾紛時無任何法律依據(jù)。另外在立法上，應(yīng)進(jìn)一步完善有關(guān)供用熱力合同的規(guī)定，針對其特殊性，對供暖合同中有關(guān)權(quán)利義務(wù)條款的內(nèi)容作出更為具體、明確、切實可行的法律規(guī)定，以使對供暖糾紛的處理完全納入法制化的軌道。

　�。ㄋ模┕┡�合同的變更及終止

　　1.供暖合同條款內(nèi)容的變更。供暖系公益事業(yè)，供用熱力合同通常執(zhí)行政府定價。但在許多供暖協(xié)議中，卻沒有出現(xiàn)供暖的價格標(biāo)準(zhǔn)，而是按照當(dāng)時的實際價格執(zhí)行。但是隨著物價指數(shù)、供暖方式的改變，一成不變的價格標(biāo)準(zhǔn)顯然不能支撐供暖單位的正常運營。當(dāng)政府定價上調(diào)時，供暖方往往不及時通知采暖方價格變更，由此采暖方拒絕履行差價。因此，筆者建議對供暖價格進(jìn)行調(diào)整后，供暖單位應(yīng)當(dāng)及時通知采暖方，并積極與采暖方就新價格的約定在原合同中作出相應(yīng)變更。

　　2.供暖合同的終止。在大多數(shù)供暖協(xié)議中，都是由供暖單位直接與職工所在單位簽訂供暖協(xié)議。但實際采暖人由于離崗、企業(yè)分流等原因與其所在單位脫離關(guān)系，但其單位未能及時通知供暖單位終止供暖合同導(dǎo)致原實際采暖人名下的供暖費拖欠數(shù)年。在這種情況下，一方面供暖協(xié)議尚未終止，另一方面支付采暖費的當(dāng)事人并非實際采暖人。所以當(dāng)發(fā)生訴訟時雙方都會各執(zhí)一詞。供暖方認(rèn)為供暖協(xié)議尚未終止，原采暖人所在單位就應(yīng)當(dāng)支付供暖費用；采暖人所在單位則認(rèn)為，供暖對象并非本單位職工，故不應(yīng)履行付費義務(wù)。針對上述情況，在傳統(tǒng)供熱體制尚未改革前，用熱單位應(yīng)增強(qiáng)相關(guān)責(zé)任人員的法律意識和工作責(zé)任心，在單位人員的工作情況發(fā)生變更后，及時修改供暖合同中的有關(guān)條款，及時與已經(jīng)離崗的人員解除合同。

 

　�。ㄎ澹┕�熱應(yīng)由政府行為轉(zhuǎn)為企業(yè)行為

　　供暖應(yīng)市場化，企業(yè)依據(jù)市場規(guī)律經(jīng)營，合理競爭，優(yōu)勝劣汰，讓老百姓選擇自己滿意的供熱企業(yè)，讓消費者直接和供熱企業(yè)發(fā)生交換關(guān)系，才能促使供熱企業(yè)以提供合理的價格、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)贏得用戶，同時讓百姓選擇自己認(rèn)為合適的供熱企業(yè)，讓雙方都感到滿意。

　　總之，供暖逐漸實行市場化運作，供暖由福利性轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐坊�、貨幣化之后，像在市場上購買其他商品一樣選擇暖氣，讓老百姓自己說了算，才真正符合市場規(guī)律。不管怎么說，由于供暖糾紛涉及面廣，影響面大，一旦處理不當(dāng)，極易引發(fā)社會的不穩(wěn)定，所以要想妥善處理該類糾紛，還必須對現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)一步完善，建立一個適應(yīng)社會發(fā)展的供暖模式，為構(gòu)建和諧社會發(fā)揮其應(yīng)有的功效。