水利信息化管理體制和運(yùn)行機(jī)制調(diào)研與思考

Investigation and Thoughts on Water Resources InformatizationManagement System&Operation Mechanism

Abstract:Based on a special investigation on management system and operation mechanism for water resourcesinformatization undertook by office of the leading group of informatization task and water information center ofMinistry of Water Resources,system situation of organization constitution,function location,staff quota as well asregulations and rules,informatization decision-making,information project development,operation and maintenancefor information system,information resources administration,funds ensuring and development of talented people foroperation mechanism are summarized systematically.The author also makes an analysis on existing problems,and putsforward countermeasure and suggestion.

Keywords:water resources informatization;management system;operation mechanism;investigation

 

引言

為較全面地掌握全國(guó)水利信息化管理體制和運(yùn)行機(jī)制的基本情況，分析存在的問題，探索體制和機(jī)制發(fā)展優(yōu)化的新思路，促進(jìn)水利信息化又好又快地發(fā)展，為水利現(xiàn)代化提供更好的支撐和促進(jìn)，水利部信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡(jiǎn)稱部信息辦）和水利部水利信息中心就水利信息化地管理體制和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了專題調(diào)研。

1　水利信息化管理體制和運(yùn)行機(jī)制發(fā)展沿革

伴隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和廣泛應(yīng)用，伴隨著水利事業(yè)的快速發(fā)展，伴隨著水利信息化工作的開展，水利信息化管理體制和運(yùn)行機(jī)制歷經(jīng)準(zhǔn)備、起步、發(fā)展等階段，逐步形成當(dāng)前的管理和實(shí)施格局。

1.1　準(zhǔn)備階段

我國(guó)從20世紀(jì)80年代開始進(jìn)行水利信息化建設(shè)，取得了一些成果。但是，受信息系統(tǒng)規(guī)模、應(yīng)用范圍，以及信息技術(shù)、業(yè)務(wù)規(guī)范化等方面的限制，水利信息化的管理、實(shí)施、運(yùn)行維護(hù)等工作分散在各個(gè)部門，管理體制和運(yùn)行機(jī)制較為分散，總體上處于準(zhǔn)備階段。

1.2　啟動(dòng)階段

隨著《全國(guó)水利信息化規(guī)劃（“金水工程”規(guī)劃）》的出臺(tái)，以及國(guó)家防汛抗旱指揮系統(tǒng)的啟動(dòng)建設(shè)，水利部在1997年成立了由副部長(zhǎng)任組長(zhǎng)的水利信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)水利信息化工作，確立了“以水利信息化帶動(dòng)水利現(xiàn)代化”的發(fā)展戰(zhàn)略。2000年，水利部將水利信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（信息辦）設(shè)在水利部水利信息中心。至此，水利信息化管理體制和運(yùn)行機(jī)制基本啟動(dòng)，并完成了相關(guān)的部署工作。

1.3　發(fā)展階段

2003年，水利部調(diào)整了水利信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員，明確了部信息辦的職能（辦人教[2003]126號(hào)文），管理體制和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)入自上而下穩(wěn)步推進(jìn)的發(fā)展階段。水利部信息化工作專家咨詢委員會(huì)和中國(guó)水利學(xué)會(huì)水利信息化專業(yè)委員會(huì)于2004年成立，7個(gè)流域機(jī)構(gòu)和多個(gè)省級(jí)水行政主管部門先后成立了水利信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，初步建立了水利信息化管理體制和運(yùn)行機(jī)制。隨著水利事業(yè)的發(fā)展，隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、社會(huì)轉(zhuǎn)型及經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，水利信息化進(jìn)入快速發(fā)展階段，管理體制和運(yùn)行機(jī)制也需要進(jìn)一步健全創(chuàng)新、發(fā)展優(yōu)化。

2.1　資料來源

調(diào)研工作結(jié)合《2006年度中國(guó)水利信息化發(fā)展報(bào)告》、《中國(guó)水利信息網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告（2006）》的編制進(jìn)行。這是水利系統(tǒng)第1次在如此廣泛的范圍內(nèi)進(jìn)行水利信息化管理體制和運(yùn)行機(jī)制的全面調(diào)查。本次調(diào)研，以各單位收集匯總的資料為基礎(chǔ)，結(jié)合部信息辦進(jìn)行全國(guó)水利信息化行業(yè)管理掌握的各種情況，凝練出的各項(xiàng)指標(biāo)基本反映了我國(guó)水利信息化管理體制和運(yùn)行機(jī)制的主要狀況。

2.2　調(diào)研方法

調(diào)查方法上，主要采用普查法和典型調(diào)查法。向參加調(diào)研單位發(fā)放調(diào)查表進(jìn)行普查，同時(shí)，就普查表中的某些項(xiàng)及各單位體制和機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)化進(jìn)行典型調(diào)查。調(diào)查方式上，采用問卷調(diào)查、訪問、網(wǎng)上檢索、座談會(huì)相結(jié)合的方式。

3　調(diào)研結(jié)果分析

3.1　組織機(jī)構(gòu)

領(lǐng)導(dǎo)小組的工作機(jī)制是水利信息化工作有序開展的組織保障，主要職責(zé)是確定管轄范圍內(nèi)水利信息化工作的方針、政策、規(guī)劃，具體工作主要通過信息辦來執(zhí)行。截止到2006年，全國(guó)省級(jí)以上水行政主管部門中，已有30個(gè)成立了信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組和信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，占應(yīng)成立總數(shù)的77%[1]。信息辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、人員編制等反映了水利信息化工作的組織保障情況。

根據(jù)調(diào)查情況，信息辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置包括以下3種形式：（1）成立專職機(jī)構(gòu)（一般是在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)內(nèi)成立1個(gè)2級(jí)機(jī)構(gòu)），如長(zhǎng)委在辦公室成立信息辦；（2）掛靠在綜合部門、信息中心、科技部門或防辦等現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，這是目前大多數(shù)單位采用的方式；（3）部分單位只有領(lǐng)導(dǎo)小組，沒有負(fù)責(zé)具體事務(wù)的信息辦，視情況臨時(shí)將某項(xiàng)工作委托給相關(guān)部門執(zhí)行。就信息辦的職能定位和人員編制來看，大部分單位賦予了信息辦相關(guān)職能，負(fù)責(zé)信息化建設(shè)制度、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、立項(xiàng)、建設(shè)、驗(yàn)收、評(píng)價(jià)等工作，確定了具體的編制；但部分單位信息辦只有牌子，沒有長(zhǎng)期或固定的信息化管理職能，沒有固定編制，少數(shù)單位信息辦只有1人。就信息辦工作機(jī)制來看，因大部分信息辦成立或掛靠在事業(yè)單位，致使信息辦協(xié)調(diào)能力有限，職能履行有一定困難。

3.2　制度法規(guī)和規(guī)劃政策法規(guī)

對(duì)于保障、引導(dǎo)、規(guī)范和促進(jìn)水利信息化建設(shè)意義重大。2003年以來，結(jié)合全國(guó)水利信息化建設(shè)現(xiàn)狀和發(fā)展的需求，水利部先后頒布了《水利部信息化建設(shè)管理暫行辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)水利信息化工作的若干意見》等重要文件。在全國(guó)水利信息化相關(guān)政策的指導(dǎo)下，部分流域機(jī)構(gòu)和省級(jí)水行政主管部門結(jié)合本流域水利信息化建設(shè)的實(shí)際情況，制定了管轄范圍內(nèi)的水利信息化規(guī)劃等政策。如《北京市水務(wù)信息化建設(shè)管理暫行辦法》、《天津市水利信息化建設(shè)管理辦法》、《上海市水務(wù)局信息化建設(shè)管理暫行辦法》、《陜西水利信息化管理辦法》。在規(guī)劃方面，水利部印發(fā)或制定了《全國(guó)水利信息化規(guī)劃綱要》、《全國(guó)水利信息化規(guī)劃（“金水工程”規(guī)劃）》、《全國(guó)水利信息化發(fā)展“十一五”規(guī)劃》。在此帶動(dòng)下，7大流域和部分省級(jí)水行政主管部門先后頒布了水利信息化規(guī)劃。這些管理辦法引導(dǎo)、促進(jìn)、規(guī)范水利信息化工作邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。相關(guān)規(guī)劃對(duì)于明確一定時(shí)期內(nèi)水利信息化的目標(biāo)與任務(wù)、建設(shè)重點(diǎn)等提供了指導(dǎo)意見。但是，尚缺乏一些面向全國(guó)的、更加系統(tǒng)的宏觀層面的管理辦法，相關(guān)規(guī)劃的執(zhí)行情況也因立項(xiàng)等因素導(dǎo)致作用弱化。

3.3　人才隊(duì)伍

據(jù)統(tǒng)計(jì)，省級(jí)以上水利部門中，主要從事水利信息化技術(shù)工作的有2 174人，具有高級(jí)職稱的達(dá)24%，中級(jí)職稱人數(shù)占1/3強(qiáng)[1]。

人才隊(duì)伍總體上存在以下一些特點(diǎn)：（1）隨著信息化管理機(jī)構(gòu)與實(shí)施部門的落實(shí)，信息化從業(yè)人員的人數(shù)略有增加，結(jié)構(gòu)漸趨合理；（2）相對(duì)于信息技術(shù)的快速發(fā)展，現(xiàn)有人員知識(shí)結(jié)構(gòu)有老化的趨勢(shì)；（3）相應(yīng)于人員待遇和激勵(lì)機(jī)制的障礙，水利信息化單位對(duì)高級(jí)信息管理和技術(shù)人才缺乏足夠的吸引力，人才隊(duì)伍更新遲滯，人才流失嚴(yán)重；（4）復(fù)合型人才極為缺乏，除了傳統(tǒng)意義上以信息技術(shù)為主同時(shí)也熟悉水利業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才，還應(yīng)包括精通水利業(yè)務(wù)同時(shí)也了解信息技術(shù)的復(fù)合型人才。

3.4　經(jīng)費(fèi)保障

2006年度，信息化專項(xiàng)建設(shè)計(jì)劃投資達(dá)17億元第2期成建國(guó)等：水利信息化管理體制和運(yùn)行機(jī)制調(diào)研與思考11以上，其中年度新增投資計(jì)劃超過3億元（不含在水利工程投資中包含的信息化建設(shè)投資），約占同期全國(guó)水利建設(shè)投資到位資金的2%以上�？傮w上說明水利信息化受到了重視，但是，綜合分析近幾年的建設(shè)經(jīng)費(fèi)，年份間差距較為明顯，說明信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)渠道缺乏保障，缺乏整體規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮[1]。從運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)來看，納入財(cái)政預(yù)算的運(yùn)行維護(hù)資金達(dá)7 400萬元，其中水利部及流域機(jī)構(gòu)2 045萬元，地方5 355萬元。但是，就全國(guó)范圍來看，有近2/5的單位根本沒有運(yùn)維經(jīng)費(fèi)，2/5的單位不足或嚴(yán)重不足，基本滿足的不到2/5，能夠滿足的僅占2%，有專項(xiàng)運(yùn)維經(jīng)費(fèi)的僅占1/5。信息系統(tǒng)建成后運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，成為水利信息系統(tǒng)正常運(yùn)行和效益發(fā)揮的瓶頸[2]。

4　存在的主要問題

通過統(tǒng)計(jì)分析，調(diào)研組認(rèn)為，現(xiàn)有的水利信息化管理體制和運(yùn)行機(jī)制是各級(jí)水利部門經(jīng)過各自摸索逐漸形成的，這個(gè)過程受到歷史慣性、現(xiàn)有制度及非正常因素等多重影響，存在2個(gè)方面的問題。

4.1　職能不清、職責(zé)不明

從全國(guó)的情況看，我國(guó)的水利信息化管理機(jī)構(gòu)基本采用的是信息化領(lǐng)導(dǎo)小組加信息辦加信息化業(yè)務(wù)主管部門的模式。全國(guó)省級(jí)以上水行政主管部門有77%成立了信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)有辦公室和落實(shí)了實(shí)施部門。其中，領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)一般由本級(jí)水行政主管部門分管領(lǐng)導(dǎo)兼任，成員由各職能部門相關(guān)負(fù)責(zé)人兼任。信息辦為信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，大多不是專門的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，沒有獨(dú)立的行政事權(quán)，缺乏相應(yīng)的職能，無工作經(jīng)費(fèi)，與信息化工作的長(zhǎng)期性與全局性不相稱。人員隊(duì)伍方面，與需要承擔(dān)的工作任務(wù)極不相稱。領(lǐng)導(dǎo)水利信息化建設(shè)的機(jī)構(gòu)人員極少數(shù)為行政編制，大部分為事業(yè)編制，有的機(jī)構(gòu)甚至沒有編制。在統(tǒng)計(jì)資料范圍內(nèi)，全國(guó)省級(jí)以上水行政主管部門的水利信息化行業(yè)管理與推進(jìn)的專職人員僅為118人，按45個(gè)省級(jí)以上單位來看，平均每個(gè)單位只有2.6人。領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制層面，權(quán)利責(zé)任失衡。信息化是整個(gè)領(lǐng)域充分利用信息技術(shù)來帶動(dòng)現(xiàn)代化的歷史過程，因此信息化推進(jìn)機(jī)制應(yīng)該是全局的。但是，由于信息辦并不是行政管理部門的職能部門，對(duì)信息化建設(shè)的管理只能停留在規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等過于宏觀的層面，對(duì)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)與實(shí)施，特別是具體項(xiàng)目的實(shí)施行政事權(quán)不夠。從全國(guó)的情況看，信息化建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、立項(xiàng)和審批，除部信息辦對(duì)部管項(xiàng)目有一定的參與外，大多數(shù)項(xiàng)目信息辦基本無權(quán)過問，導(dǎo)致以建設(shè)水利信息化綜合體系為標(biāo)志的水利信息化整體推進(jìn)機(jī)制無從建立和落實(shí)。

4.2　多頭領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)施不力

將水利業(yè)務(wù)、水利管理與現(xiàn)代信息技術(shù)相結(jié)合是水利信息化一項(xiàng)全新的歷史使命，作為主管機(jī)構(gòu)，必須對(duì)政府和水利業(yè)務(wù)的流程機(jī)制及信息技術(shù)的特點(diǎn)都很熟悉。另外，水利信息化效果的發(fā)揮關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)資源的互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)的共享，為了做到這一點(diǎn)，信息化的主管部門必須擁有充分的權(quán)限和與之相對(duì)應(yīng)的責(zé)任�，F(xiàn)有的水利信息化主管部門大都相對(duì)偏重技術(shù)，類似信息辦和信息中心這樣的機(jī)構(gòu)發(fā)揮的職能還只是停留在技術(shù)層，而具有真正意義決策權(quán)的信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成員則業(yè)務(wù)繁忙，缺乏足夠的時(shí)間考慮部門信息化需求。這種現(xiàn)狀與水利信息化的大規(guī)模推進(jìn)和高速發(fā)展不相適應(yīng)。信息化的主管部門所賦予的工作職責(zé)主要是信息化項(xiàng)目建設(shè)的本身，而不是信息化的整體推進(jìn)與發(fā)展，目前大多數(shù)信息化業(yè)務(wù)應(yīng)用項(xiàng)目的規(guī)劃、實(shí)施與管理基本上由項(xiàng)目業(yè)主方自行決策和執(zhí)行，信息化主管部門的行業(yè)管理職能難以落實(shí)到位，管理機(jī)制無從建立，信息化無法作為一個(gè)整體開展工作，信息化工作在多個(gè)業(yè)務(wù)部門多頭領(lǐng)導(dǎo)下分散建設(shè)，直接后果是重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，信息系統(tǒng)的水平難以提高，資源共享的難度不斷加大，效益難以發(fā)揮，總體效果不理想。

5　完善優(yōu)化的對(duì)策建議

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和水利事業(yè)的發(fā)展，管理體制和運(yùn)行機(jī)制問題已日益成為我國(guó)水利信息化發(fā)展的重要障礙。為此，為確保水利信息化的順利推進(jìn)，真正帶動(dòng)水利現(xiàn)代化，采取切實(shí)可行的措施，優(yōu)化調(diào)整我國(guó)水利信息化管理體制和運(yùn)行機(jī)制已成為一個(gè)十分緊迫的問題，因此當(dāng)前需要重點(diǎn)做好3個(gè)方面的工作。

5.1　正確認(rèn)識(shí)水利信息化的地位和作用

水利信息化不僅是信息化部門的工作，也是水12水利信息化2010,(2)利全行業(yè)的共同工作。各級(jí)水利部門要充分認(rèn)識(shí)到水利信息化的意義和長(zhǎng)期性，提高對(duì)水利信息化行業(yè)管理與推進(jìn)的重視程度，從根本上改變信息化工作可有可無的臨時(shí)性觀念或信息化僅僅是信息系統(tǒng)建設(shè)的片面認(rèn)識(shí)。

5.2　建立健全水利信息化工作機(jī)制和機(jī)構(gòu)

水利信息化工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期、持續(xù)的工作。在信息化推進(jìn)初期，以領(lǐng)導(dǎo)小組的方式開展信息化推進(jìn)工作，從宏觀角度重點(diǎn)推進(jìn)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等信息化發(fā)展的前期工作，是十分必要的。但隨著信息技術(shù)的深入應(yīng)用，信息系統(tǒng)在整個(gè)行業(yè)內(nèi)的地位與作用已不容代替，信息化建設(shè)的規(guī)模和速度迅速增大，需要將信息化行業(yè)管理納入水行政管理的日常軌道，進(jìn)一步分清信息化推進(jìn)和行業(yè)管理與水利其他事務(wù)間的事權(quán)，使信息化推進(jìn)和行業(yè)管理與其他水利業(yè)務(wù)管理一樣逐步正規(guī)化和制度化，為在水利行政主管部門內(nèi)設(shè)立信息化主管部門，接替信息辦的工作創(chuàng)造必要條件。目前個(gè)別部委設(shè)立信息化推進(jìn)司來主管該行業(yè)的全國(guó)信息化的做法很值得研究與借鑒。在實(shí)施層面，須全面落實(shí)水利信息化行業(yè)管理與推進(jìn)的職能與職責(zé)，建議信息化主管部門的職能主要包括以下幾種：參與高層管理決策，制定信息化政策與規(guī)劃，管理信息化流程，負(fù)責(zé)信息化建設(shè)管理，為決策者提供信息技術(shù)支持，評(píng)估信息化活動(dòng)，信息溝通與協(xié)調(diào)，以及負(fù)責(zé)信息化宣傳、咨詢與培訓(xùn)等。信息化主管部門的主管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)作為一個(gè)跨技術(shù)、跨部門的高層決策者，協(xié)調(diào)不同部門之間的信息化工作，保證信息化的統(tǒng)一規(guī)劃，避免重復(fù)建設(shè)，共同推進(jìn)水利信息化建設(shè)。

5.3　強(qiáng)化信息中心的執(zhí)行職能

為順利推進(jìn)和實(shí)施水利信息化工作，除要求信息化主管部門參與相關(guān)決策，還要求實(shí)施部門具備相應(yīng)的職能、能力。作為信息化工作具體執(zhí)行及日常運(yùn)行維護(hù)的保障部門，需要進(jìn)一步落實(shí)和強(qiáng)化職能，加強(qiáng)能力建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)信息化建設(shè)順利開展。推進(jìn)信息化建設(shè)工作，除了要在政策法規(guī)、規(guī)劃計(jì)劃、財(cái)務(wù)等方面加以引導(dǎo)和規(guī)范，從立項(xiàng)、實(shí)施、運(yùn)行維護(hù)等信息化建設(shè)全環(huán)節(jié)加以控制外，各級(jí)信息中心要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，要為各級(jí)水利業(yè)務(wù)部門開展信息采集、數(shù)據(jù)傳輸、應(yīng)用支撐、安全保障，以及其他水利信息化的相關(guān)建設(shè)工作提供必要的服務(wù)與支持。各級(jí)水行政主管部門要重視水利信息化專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)，形成集中的水利信息化人力資源優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮人才隊(duì)伍的專業(yè)化、整體化、系統(tǒng)化的建設(shè)與運(yùn)行管理作用，促進(jìn)水利信息化建設(shè)健康有序發(fā)展。

 

參考文獻(xiàn)

[1]水利部信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.2007年度中國(guó)水利信息化發(fā)展報(bào)告[M].北京：中國(guó)水利水電出版社，2008.

[2]水利部信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.中國(guó)水利信息網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告(2006)[M].北京：中國(guó)水利水電出版社，2008.