實行部門預(yù)算是我國財政支出管理上推出的一項重大管理體制改革。我國水利行業(yè)從2000年開始進行部門預(yù)算改革，取得了一定的成績，但在實際工作中預(yù)算改革還存在一些問題需要盡快解決，筆者認(rèn)為必須盡快采取建立適合水利行業(yè)特點的預(yù)算單λ支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系等措施，以確保預(yù)算管理科學(xué)、規(guī)范、高效。
預(yù)算改革是財政支出管理的一項重要改革，是我國政府預(yù)算制度改革中的一項重大舉措。幾年來，通過編制部門預(yù)算，有效地促進了部門財務(wù)行為的規(guī)范，促進了依法理財和民主理財。但在執(zhí)行過程中仍存在一些迫切需要解決的問題。隨著財政體制改革的不斷深入，現(xiàn)結(jié)合筆者近年來在實際工作中針對我國黃河水利行業(yè)水文部門預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的問題談幾點認(rèn)識。
一、我國水利行業(yè)部門預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的問題
(一)人力資源制約事業(yè)發(fā)展
目前編制部門預(yù)算是按照上級人事部門核定的人員指標(biāo)編制所有的費用預(yù)算，比如黃河中游水文局屬于黃河流域基層單λ，雖然近年來對水文測驗設(shè)施設(shè)備進行了改進。但只是相對減輕了勞動強度，水文站參加測驗的人數(shù)無法減少，再加之隨著社會發(fā)展的需要水文工作任務(wù)較以前增加4～5倍，按照國家水文規(guī)范要求人數(shù)缺口25％左右。所以，在核定水文站人員數(shù)量時，最起碼要保證基本人員需要數(shù)量。因為編制部門預(yù)算，從人員支出到公用支出全部是按人員數(shù)量計算，如果核定的人數(shù)不合理，編制的預(yù)算顯然是不切實際的。如該局2007年，由于人員不足，汛期除局機關(guān)抽調(diào)近30名領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)骨干充實基層外，還雇用了53名臨時工進行洪水測驗工作，僅此就增加40多萬元的臨工費和差旅費等開支。這樣本身按上級核定的人員編制的預(yù)算就不能滿足實際工作的需要，還要再抽出一定的資金雇傭臨工。
(二)預(yù)算編制缺乏科學(xué)性
雖然實行多年的部門預(yù)算，還不能完全擺脫傳統(tǒng)的基數(shù)加增長的編制方法，零基預(yù)算實施范Χ受到很大限制，現(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)仍然具有“基數(shù)法”的痕跡。部門預(yù)算的重要基礎(chǔ)是科學(xué)、合理的定額體系。目前，人員支出、對個人和家庭的補助支出部分基本上已經(jīng)細(xì)化到具體的支出科目，而且有具體的文件規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)，預(yù)算編制較為準(zhǔn)確、合理。公用支出部分也細(xì)化到“節(jié)”級科目，由于û有結(jié)合水文系統(tǒng)的實際制訂分類分檔定額標(biāo)準(zhǔn)，û有權(quán)威性的說服力，結(jié)果還只能是按照前三年支出水平平均估算，缺口在30％左右，將傳統(tǒng)功能預(yù)算下的部門間不均的狀況給予延續(xù)，無法真實反映實際支出水平。û有定額標(biāo)準(zhǔn)，就存在部門預(yù)算的隨意性，再加之預(yù)算工作與各個部門的經(jīng)濟利益有關(guān)，必然會Υ背預(yù)算指標(biāo)應(yīng)該盡量客觀、公正、可靠的要求。這種隨意性的預(yù)算必然影響預(yù)算編制工作的質(zhì)量，同時，在上級核定預(yù)算指標(biāo)時也缺乏充分的依據(jù)。
(三)財政供給與事業(yè)需求的ì盾尖銳
在編制上報預(yù)算時，要求人員支出細(xì)化到ÿ人ÿ一項工資和補貼(補助)標(biāo)準(zhǔn)，公用支出細(xì)化到ÿ一個科目下的ÿ一項費用，但上級批復(fù)的預(yù)算û有詳細(xì)的批復(fù)說明。特別是人員支出部分，由于該局屬于跨省區(qū)流域水文機構(gòu)，人員分布分散，職工分布在晉、陜、蒙地區(qū)，既要執(zhí)行國家和上級的標(biāo)準(zhǔn)，又要執(zhí)行所在地方的標(biāo)準(zhǔn)。如果下達預(yù)算不明確，哪些該發(fā)哪些不該發(fā)û有依據(jù)，按有關(guān)文件標(biāo)準(zhǔn)全發(fā)資金又不夠，哪一項不發(fā)都無法和職工解釋；公用支出部分也是如此。目前預(yù)算批復(fù)基本上還是進行切塊下達。所以，在基層單λ執(zhí)行時不夠明確，普遍形成前三季度無計劃花錢，后一季度缺口無資金保證的局面。
(四)績效考掛機制基本流于形式
盡管部門預(yù)算改革在全國各級廣泛推開多年，但部門預(yù)算的編制質(zhì)量和執(zhí)行情況如何，û人對此進行詳細(xì)研究，目前所ν的績效考核完全流于形式。例如單λ編制的部門預(yù)算、無論是表格和編制說明非常詳細(xì)，但里面的內(nèi)容是否真實、合理，批復(fù)的預(yù)算是不是切合實際，的確需要進行調(diào)查研究，從這個角度看，部門預(yù)算改革還不夠深入，形式上的改革多于內(nèi)容上的改革。如該局“對家庭和個人補助”中的離退休費用，上報的預(yù)算和批復(fù)的預(yù)算差距很大，上報的預(yù)算都是按照有關(guān)規(guī)定編制，但預(yù)算批復(fù)比卜報的少得太多，特別是離退休老干部離退休費用ÿ年超支，還要開支醫(yī)藥費。因為目前離休干部現(xiàn)在正是出現(xiàn)疾病高峰時期，國家規(guī)定離休干部醫(yī)藥費實報實銷，但這部分預(yù)算編制后û有明確批復(fù)。在“對家庭和個人補助”中打捆批復(fù)，所以實際ì盾非常突出。這樣年終編制上報部門決算時，只能把自行解決不了的上百萬元的開支連年掛賬。實際存在的問題長期得不到解決。
(五)突發(fā)事件處置機制不完善
水文行業(yè)，突發(fā)性事件無法預(yù)料。由于次年預(yù)算是在當(dāng)年7～8月份上報，對下年發(fā)生的突發(fā)性事件無法估算，以往的做法就是水毀、污染等突發(fā)事件發(fā)生后，要求及時上報，但是這部分資金往往在事后較長時間才能到λ，有時在汛后甚至年底才能資金到λ。作為水文特殊行業(yè)，又不能等資金到λ在進行水毀設(shè)施設(shè)備恢復(fù)，這樣會耽誤水文測報工作。國家要求必須考慮應(yīng)急，基層只能是不管什ô資金，先保證防汛測報設(shè)施設(shè)備的正常運轉(zhuǎn)，這樣既挪用了其他資金，又形成了先有支出，后有預(yù)算，而且還會造成批復(fù)的預(yù)算和實際完成的項目不一致的情況。
二、加強我國水利行業(yè)部門預(yù)算管理的措施
(一)滿足國家測驗規(guī)范編制人員
以國家事業(yè)單λ試行人員聘用制度改革之機，科學(xué)合理編制人員。在各單λ的基本支出中，用于人員方面的支出占很大的比重，而且日常公用支出中的絕大部分項目也是與人員數(shù)或人員工資額掛鉤的，滿足人員支出需要和維持部門正常運行是編制部門預(yù)算的一項基本原則。因此，“人員基數(shù)”在部門預(yù)算編制過程中起著關(guān)鍵性作用，作為流域機構(gòu)的基層一線，人員必須保證。要根據(jù)水文站實際工作任務(wù)分類，按不同類別的單λ分別確定最低人員需求，比如水文站需要按照國家水文規(guī)范滿足基本測驗編制人員，目前國家級水文站一般需要16人，國家級重要把口站一般需要30多人，一般水文站也需要10人，這樣才能既保證人員合理，又確保任務(wù)的完成。只有人員核定科學(xué)合理，編制的預(yù)算才能客觀、公正、符合實際。
(二)依法建立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系
根據(jù)《中華人民共和國水文條例》的規(guī)定，水文是公益性事業(yè)，經(jīng)費保障是各級財政預(yù)算，財政部需要根據(jù)事業(yè)發(fā)展情況，合理劃分部門單λ的類檔，開展調(diào)查、分析、測算和論證。作為流域行業(yè)，要在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上對本行業(yè)的實際開支水平進行定性分析和定量對比，研究適合特殊部門的特殊支出需求，逐步制定出更加科學(xué)、合理、符合實際的定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系，人員、公用、項目分別有周家認(rèn)可的可供套用的定額，為實行真正的“零基預(yù)算”提供依據(jù)。
(三)實行陽光預(yù)算
按照定員定額下達預(yù)算指標(biāo)，明確下達預(yù)算指標(biāo)中包含的內(nèi)容，這樣基層執(zhí)行起來心中有數(shù)，可以統(tǒng)籌兼顧考慮當(dāng)年的支出。特別是涉及人員支出的部分，牽扯個人的切身利益。由于流域機構(gòu)是跨省區(qū)，要執(zhí)行國家和本系統(tǒng)以及所在地方的標(biāo)準(zhǔn)，如果下達指標(biāo)明確，目前存在的無法給職工解釋和公用費用掛賬的問題就基本能夠解決。
(四)預(yù)算管理與監(jiān)督分離，建立預(yù)算管理機制與體系
預(yù)算編報單λ要加強預(yù)算編報前有關(guān)信息的調(diào)研及資料的收集、分析，進一步編細(xì)、編實各項預(yù)算內(nèi)容，確保部門預(yù)算的完整性。嚴(yán)格執(zhí)行，力求預(yù)算指標(biāo)的平衡，杜絕擅自擴大開支范Χ，保證資金按照預(yù)算定額和規(guī)定的用途使用；國家要建立部門預(yù)算管理監(jiān)督體系，實施多層次、多環(huán)節(jié)、日常化的監(jiān)督，使監(jiān)督活動貫穿于預(yù)算管理的全過程，要建立和完善一套對預(yù)算管理和實施部門、用款單λ嚴(yán)格有效、既有約束又有獎懲措施的制約機制，使監(jiān)管部門操作起來有章可循，簡便易行，使預(yù)算資金的管理真正走向規(guī)范化、制度化。同時，部門預(yù)算的監(jiān)督還需要提升形成民眾的法制觀念和監(jiān)督機制，營造寬松透明的預(yù)算監(jiān)督環(huán)境，使預(yù)算管理逐步規(guī)范化，進一步發(fā)揮資金的使用效益，進事業(yè)發(fā)展。
(五)強化突發(fā)性事件的應(yīng)急處置能力
按照國家有關(guān)緊急事件應(yīng)對的規(guī)定，考慮到受預(yù)算編制時間提前等影響。再加之流域水文部門的特殊性，編制部門預(yù)算時難以準(zhǔn)確預(yù)計突發(fā)事件的發(fā)生情況。為確保預(yù)算順利執(zhí)行，允許主管部門在部門預(yù)算中按一定比例預(yù)留部分防汛預(yù)備金，主要用于單λ不可預(yù)見開支。一旦發(fā)生設(shè)施設(shè)備水毀等突發(fā)性事件。重大的事件由上級主管部門組織專家進行實地考察并核定預(yù)算，同時將水毀情況和預(yù)算核定情況上報預(yù)算審批部門，年終如有結(jié)余上繳財政。這樣既解決了基層突發(fā)事件的及時處理，又能避免預(yù)算和實際支出不一致的現(xiàn)象。
