一、項目代建制的概述
2004年7月頒布的《國務院關于投資體制改革的決定》明確提出，在政府投資項目中要推行“代建制”管理，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責項目的建設實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位。
我國對于政府投資的工程項目有明確的界定，主要指“政府財政的投資、發(fā)行國債或地方財政債券，利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項目”。政府投資工程按照建設項目的性質(zhì)可分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩種。前者指贏利性的項目，如鐵路、水利、電力等工程項目，后者指非贏利性的公益性項目，如政府投資的醫(yī)院、學校以及城市道路等基礎設施項目。
對政府投資項目實行“代建制”，是國際上通行的做法，美國等發(fā)達國家已經(jīng)采用了上百年時間。我國從1999年開始，在上海試點市政項目的“代建制”。同時期，由福建、安徽、重慶等地也率先通過招標或直接委托等方式，將一些基礎設施和社會公益性的政府投資項目委托給有實力的公司代替業(yè)主實施建設。2002 年以后，北京、深圳、成都等地也開始了“代建制”的試點工作。自此，新一輪的投資體制改革大幕徐徐拉開。
到目前為止，全國已有十幾個省市相繼開始了“代建制”的推廣工作。從各地試點項目所反饋的信息來看，效果顯著，政府投資項目長期存在的“三超問題”得到了有效扼制，這對“代建制”在全國范圍內(nèi)的大面積推廣，起到了積極的促進作用。
二、實行項目代建制的必要性
為什么要推行“代建制”？ 傳統(tǒng)體制下的建設管理模式，即由建設單位組織基建班子進行項目建設管理，其特點就是，投資主體和建設單位分離、建設單位和建成后的使用單位合一、建設單位缺乏專業(yè)管理經(jīng)驗。這直接導致，一是項目投資難以控制，“三超”現(xiàn)象嚴重；二是項目管理水平低下，損失浪費難以避免；三是管理不規(guī)范，腐敗現(xiàn)象滋生。
“代建制”的產(chǎn)生是我國政府對投資體制進行改革的產(chǎn)物。從項目管理的理論上加以理解，可能會對“代建制”的發(fā)育、發(fā)展和完善有所幫助。所謂項目管理，國際上比較通行的定義是：在一定時間內(nèi)和一定條件下，運用各種專業(yè)知識、技能、手段和科學的方法去滿足項目各方利益主體對項目的要求。這里的項目各方利益主體包括投資人、使用單位、咨詢單位、承包人、設備材料供應商、政府相關機構、公眾、其他項目參與人等等。這就意味著“代建制”必須對項目各方利益主體的不同要求和期望加以滿足。在項目實施過程中，投資人的要求和期望是投資少，收益高、工期短、質(zhì)量有保證；使用單位的要求和期望是滿足使用和經(jīng)營的需要、運營成本低；咨詢單位的要求和期望是合理的報酬、相對寬松的工作時間表和及時提供用于決策的信息；承包人的要求和期望是運用專業(yè)和高效的施工管理方法，獲得豐厚的承包利潤。應該根據(jù)非經(jīng)營性政府投資項目的特點，選擇合適的代建單位，實施投資項目全過程管理，協(xié)調(diào)項目各方利益主體的不同需求，最終獲得滿意的結果。而“代建制”突破了舊有的管理方式，使現(xiàn)行的“投資、建設、管理、使用”四位一體的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;各環(huán)節(jié)彼此分離，互相制約”的模式。
三、項目代建制的優(yōu)勢
（一）有利于保證工程質(zhì)量， 維護建筑市場秩序
政府財政投融資建設項目的業(yè)主一般都不熟悉基建程序和相關法律法規(guī)， 建設項目業(yè)主卻在市場經(jīng)濟推動下?lián)碛辛嗽絹碓酱蟮慕ㄔO工程管理權力， 國務院《建設工程質(zhì)量管理條例》明確賦予了建設項目業(yè)主單位從工程承發(fā)包直至竣工驗收等管理權力， 但是， 在現(xiàn)行建設管理體制下， 政府財政投融資建設項目的業(yè)主并非完全意義上的市場主體， 更為重要的是，他們基本上不熟悉基建程序， 不具有專業(yè)管理知識， 卻從事極具專業(yè)技術知識要求的工程建設管理工作。由于管理者的非專業(yè)屬性， 其管理水平無法滿足建設管理的實際需要， 難以負起建設工程質(zhì)量責任。投資主體缺位的后果是投資規(guī)模無法控制、腐敗現(xiàn)象發(fā)生、工程質(zhì)量難以保證、建設秩序被破壞等。
而如果采用項目代建制，由項目管理機構來管理、監(jiān)察代建單位，由于這是一支熟悉業(yè)務，熟悉市場的專業(yè)化隊伍，成本節(jié)約意識強，這種內(nèi)行管內(nèi)行，既提高工作效率，又節(jié)約成本，它使工程監(jiān)管更“專”。
（二）有利于促進項目決策的科學化
實行“代建制”，使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業(yè)咨詢機構完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達到國家規(guī)定的深度要求，更重要的是必須滿足項目后續(xù)工作的需要。前期決策階段所確定的建設內(nèi)容、規(guī)模、標準及投資，一經(jīng)確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學性得到切實體現(xiàn)。同時，在“代建制”下，政府需根據(jù)合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為。這將改變當前因政府實施項目過多而產(chǎn)生的負債建設、拖欠工程款等不良現(xiàn)狀。
（三）有利于提高投資效益，防止項目超概算
“代建制”項目以合同的形式，界定政府投資主管部門、代建單位和使用單位三方各自的責任、權利、義務，徹底解決了過去建設項目責任主體不明，責任不清的問題，也有利于代建單位排除項目實施中出現(xiàn)的各種行政干擾。代建單位在簽訂《委托代建合同》，形成了對代建單位全面履行代建義務的制約機制，從而最大限度地克服了目前普遍存在于政府投資項目中的“三超”現(xiàn)象。同時，適當?shù)莫剳蜋C制，也有利于激勵代建單位不斷提高管理水平、降低項目建設成本。迄今為止，試行“代建制”的項目中，無論是在投資、工期、還是在工程質(zhì)量都得到了很好的控制，隨意變更、調(diào)整建設方案的“三超”行為基本杜絕。代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側(cè)重于監(jiān)督合同的執(zhí)行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉。
（四）有利于遏制腐敗現(xiàn)象
建設工程領域滋生腐敗的原因是多方面的， 而建設工程管理制度的缺陷是一個最重要、最直接的原因。沒有完善制度和職責約束的， 且不熟悉相關法律法規(guī)規(guī)定的建設項目業(yè)主，卻行使著政府財政投融資建設項目的主要管理權。這樣的建設工程管理制度勢必為貪污、賄賂等腐敗行為提供可能。代建制度的實施， 通過規(guī)范的委托程序和合約， 將建設工程管理的某些重要環(huán)節(jié)由暗處轉(zhuǎn)到明處， 從而減少建設單位因不懂專業(yè)而出現(xiàn)錯誤， 也方便行業(yè)管理機關和執(zhí)法機關的監(jiān)督管理， 減少腐敗發(fā)生， 促使建設工程項目的管理者能夠真正按市場規(guī)則、基本建設程序要求進行活動。
（五）有利于創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境
項目代建制的推行，打破了傳統(tǒng)的集投資、建設、管理和使用四位于一體的“自建制”格局，打破了政企不分、行業(yè)壟斷的格局，為政府投資項目創(chuàng)造了公平競爭的環(huán)境，促使代建單位為了生存必須對代建工程實行完全市場化管理，從而達到提高工程建設質(zhì)量和政府投資效益的目的。而競爭是激發(fā)活力和創(chuàng)新的源泉，在競爭充分發(fā)揮的情況下，以合理的報價得到最優(yōu)的技術方案、服務和產(chǎn)品的同時，也能顯著的降低項目總成本。
四、代建制發(fā)展中現(xiàn)存的問題
項目管理代建制度是隨著政府投融資體制與建設管理體制改革的產(chǎn)物，它與以往政府投資項目由使用單位通過組建臨時基建班子進行建設管理的模式相比，無論是在市場化運作、項目管理等方面，均體現(xiàn)了獨特的優(yōu)勢。然而，在“代建制”施行過程中，存在的問題也不少。盡快完善代建制，對于政府工程項目管理具有重要的意義。
（一）代建單位的法律地位
目前，代建單位作為項目法人的制度設計與現(xiàn)行的法律環(huán)境還存在一定矛盾，即在國家基本建設程序中并沒有賦予代建單位以法律地位，各項審批手續(xù)仍然需要以使用人的名義進行辦理，如此，代建單位作為項目法人的而存在的意義就大大削弱了，實際上成了建設項目的組織者和協(xié)調(diào)者，而無法行使項目建設過程中的全部權利并承擔相應責任，項目使用單位也無法真正從項目建設程序中超脫出來，這與制定“代建制”的初衷是背道而馳的。
代建制度并不是一項法定制度， 國家行政法規(guī)規(guī)定的建設單位的責任和義務以及建設單位違法的責任追究（ 包括對單位主管領導的責任追究） ， 并沒有因民事性質(zhì)的代建委托而轉(zhuǎn)移�，F(xiàn)階段的代建實踐便經(jīng)常出現(xiàn)代建單位因有限的代建取費而不愿承擔更多的代建責任， 同時， 建設單位也因責任并沒有也無法完全轉(zhuǎn)移而對委托代建持疑慮態(tài)度， 合作雙方這種背反的期望目標便對建設工程項目產(chǎn)生各種不利的影響， 扯皮、糾紛、責任推卸等情況時常發(fā)生。人們不免要問： 代建制度能不能解決根本問題？
（二）代建服務的收費標準
代建收費迄今為止尚沒有統(tǒng)一標準，按照財建（2004）300號文第四項“項目代建單位的代建管理費開支標準和核算辦法”的意見：其代建管理費標底由同級財政部門比照基建財務制度規(guī)定的建設單位管理費標準編制。但由于“建設單位管理費”標準較低，通常不超過項目投資的2%，故導致大部分試點項目的代建收費普遍較低。極大地損傷了代建單位的積極性。而且從長遠看，這種無序競爭所帶來的風險必將轉(zhuǎn)嫁到項目管理上來，嚴重阻礙“代建制”的健康發(fā)展。所以，應盡早出臺代建服務的收費標準，以規(guī)范代建行業(yè)。
（三）代建單位的發(fā)展水平
缺少水平高、專業(yè)性強的代建單位，代建市場尚待培育。目前我國的建筑市場上高水準的代建單位還不多，實施代建項目可能遇到代建單位管理不到位的情況。各地對代建單位的資格條件和市場準入要求比較模糊，對代建單位的資質(zhì)認定、等級劃分等沒有明確的標準和依據(jù)。有關調(diào)研報告表明，無論是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)還是監(jiān)理單位，雖然都具有一定的專業(yè)水平，但由于項目管理均不是其主業(yè)，他們在對項目進行建設組織管理時都有一定的局限性。
（四）各部門之間的銜接配合
代建制的推行，涉及到發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設、土地、審計以及項目上級單位等許多部門。各地的代建制實行過程中，有的地方部門之間協(xié)調(diào)配合良好，代建制推行較為順利，但許多地方部門間協(xié)調(diào)配合得就不是很理想。推行代建制，涉及到各部門間權利的重新調(diào)整，因此理順部門關系十分重要。
五、如何推進項目代建制的發(fā)展
（一）健全政策法規(guī)體系
1、明確代建單位的法律地位和法律責任
政府應盡快出臺明確代建人在國家基本建設程序中作為建設方地位的法律性文件。這個文件應該包括的內(nèi)容有：以法律的名義定義對代建單位進行定義，使之成為獨立承擔責任的法人；在項目建設過程中，代建單位在基本建設過程中應該是代表投資人的利益的，是實際意義上的業(yè)主，應給予辦理立項；規(guī)劃許可和開工許可等方面的權利，應給予代建單位申報項目竣工驗收的資格，而不是起組織項目的竣工驗收的作用；應明確代建單位在建設工程政府通過驗收前的風險、責任；應約束代建單位與行業(yè)部門、工程承包商、材料供應商之間在資產(chǎn)、人事上的鏈條關系。
2、出臺代建單位資質(zhì)管理規(guī)定
代建資質(zhì)是代建單位必須具備的資歷，技術力量，技術水平，技術裝備和管理水平等條件的綜合體現(xiàn)，政府應制定代建單位資質(zhì)管理規(guī)定，并成立代建資質(zhì)管理機構對代建單位的資質(zhì)進行審批和監(jiān)督管理，以規(guī)范代建單位的代建行為。對違規(guī)從事代建業(yè)務的單位，應依法追究其相應的責任。
3、健全其他代建政策、規(guī)定
總結各地代建制實行中的經(jīng)驗，國家制定相應政策，規(guī)范和引導代建競爭，防范代建風險，加快推動代建行業(yè)健康發(fā)展的步伐。隨著“代建制”的進一步推行，政府投資主管部門必須要盡快出臺包括執(zhí)行代建項目范圍、代建項目類型、代建各方職責、代建項目組織實施、代建服務取費標準、代建合同和履約擔保額度、資金撥付、管理與監(jiān)督、獎懲等在內(nèi)的管理辦法。通過嚴格執(zhí)行這些辦法來順利推進“代建制”的實施。
盡快制定或完善相關規(guī)章，規(guī)范竣工驗收制度和質(zhì)量安全監(jiān)督制度，規(guī)范使用單位監(jiān)督行為。建立代建市場準入、清出、信用評價合同管理等管理和考核評價機制，獎勵處罰機制，編制代建制項目合同示范文本。
盡快設立全國代建制規(guī)范、協(xié)調(diào)、引導和支持機構，為盡快形成市場運行、公開、公平的政府投資項目代建管理新框架奠定基礎。
（二）健全代建服務費收費標準
因代建服務費現(xiàn)沒有統(tǒng)一標準，理論上所提倡的占總投資的2%的代建服務費明顯不符合現(xiàn)實要求。這需要各地實行代建項目的管理機構結合建筑項目實際，制定出既符合法律法規(guī)，又實現(xiàn)使用單位、代建單位“雙贏”的目的。代建服務費的收費標準要結合建筑項目投資額度、本身的特性、技術要求、復雜程度、質(zhì)量要求等多方面因素，不同的項目將因為各自本身的特點不同而使代建服務費的收費比率也不盡相同。在本身特性、技術要求等條件相同的情況下，代建服務費并不是以投資額的增長而直線上升，而是在到達一定數(shù)值后緩慢增長，用數(shù)學表示應該是一個曲線。
各代建項目也可不以總投資造價為參照，結合立項、勘察、設計、施工各階段的費用中代建單位參與的工作量的多少，綜合計算出各階段代建服務費。真正體現(xiàn)代建服務費“依據(jù)不盲從、收費不盲目”，在合理利用有限投資，保障使用人利益的基礎上，使代建單位能夠通過科學管理，實現(xiàn)一定的經(jīng)濟利益。
代建服務費的收費標準不只關系到一個代建項目是否可以實現(xiàn)既定經(jīng)濟目標，而且還能影響到一個地區(qū)代建市場是否能夠健康成長。在追求利益最大化的同時兼顧代建市場在良性競爭下快速的發(fā)展，這是促使代建人加強項目管理、提高政府投資效率、杜絕“三超”行為的基本保障。
（三）培育代建市場，引導代建單位健康成長
我國“代建制”實施的時間不長，各代建單位的業(yè)績都不是很多，經(jīng)驗不是很豐富，管理水平不是很高。在這種情況下，政府要加大對代建單位的培育力度，加強信息渠道的溝通，促進代建行業(yè)發(fā)展壯大。各級政府應按照“政府監(jiān)管、業(yè)主投資、代建管理、各負其責”的市場模式及國際慣例，鼓勵代建單位的發(fā)展，提高其核心競爭力，以適應未來激烈的市場競爭。
對代建市場的培育，包括逐步擴大代建單位的項目治理能力，推進代建單位優(yōu)化的重組；整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，培育產(chǎn)權清晰、自主經(jīng)營、行為規(guī)范的代建單位；培育和規(guī)范各類市場中介組織和專業(yè)服務組織，建立市場準人和退出機制，完善代建市場的社會信用體系；完善產(chǎn)品質(zhì)量標準體系，健全質(zhì)量安全體系等。此外，在保持現(xiàn)有的代建單位的基礎上，代建單位管理機構可以在在甲級監(jiān)理單位中選擇一定數(shù)量的單位進行補充，積極培育后備代建市場。
培育有實力的代建制企業(yè)，首先，要積極培育代建制專業(yè)人才。目前，項目代建制最短缺的是懂技術、通商務、經(jīng)驗豐富的復合型項目管理人才。為此可以建立和完善政府與社會、國內(nèi)與國際互動的人才培訓機制，借鑒國外先進理念，培養(yǎng)項目代建制所需要的各類人才。其次，要不斷提高代建制從業(yè)人的技術實力。工程項目代建涉及勘察、設計、施工、監(jiān)理等領域，因此要求從業(yè)人員不僅要有良好的組織設計和項目管理知識，還要有先進的項目管理技術和手段，并充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理等職能，以保證工程質(zhì)量。最后，要不斷提高代建單位的風險評估能力。由于代建制實行履約擔保和清出機制，在工程代建過程中一旦出現(xiàn)質(zhì)量問題或有違反代建合同規(guī)定的行為，代建單位除了要承擔法律責任、賠償業(yè)主損失外，還要面臨被清出的風險。因此，代建單位要不斷提高自身的風險評估能力，針對工程代建過程中可能出現(xiàn)的各種不確定性因素及其影響進行風險評估，并制定應對措施，保證工程順利完成。
（四）制定代建單位評價指標體系
建立一個合理有效的代建單位評價指標體系，對政府投資項目成功實行代建，做到獎懲分明有重大影響。它即是保證投資效果最優(yōu)的依據(jù)，同時也是代建單位對工程項目建設中的監(jiān)理工作和施工單位的配合等方面進行綜合評定的依據(jù)。建立好一個有效的的代建單位評價指標體系有利于經(jīng)驗以及教訓的總結、積累并能對代建市場進行規(guī)范。
根據(jù)評價指標體系，以完善對代建單位的監(jiān)管，尤其是建立“能進能出” 的退出機制， 對違反市場原則進行惡性競爭的代建單位實施“警告、行政處罰、直至罰出”等手段。
根據(jù)評價指標體系，同時建立對應的激勵機制來提高代建單位工作積極性， 評價結果與代建管理費、獎罰措施直接掛鉤，保證代建工作始終處于良性循環(huán)。如工程包干有節(jié)余，代建單位可分成，其中市政府投資節(jié)余部分可有適當比例由代建單位留成。如決算投資超過包干基數(shù)，超過部分由建設單位和代建單位各承擔相應比例費用。但因代建單位原因，造成工期拖延的予以罰款。
（五）應取得財政、建設、土地等行政主管部門的理解和積極配合
“代建制”項目，離不開財政、建設、土地等部門的合作，作為一項新事物，在國家明確相關政策前和程序前，代建管理機構應積極與財政、建設、發(fā)改委、土地等部門進行協(xié)調(diào)銜接，依照職責分工各司其職，對順利推行政府投資項目“代建制”具有重要意義。而代建過程則應置于計劃、財政及其他部門、使用單位、監(jiān)理單位的共同監(jiān)督之下。
（六）全面履行監(jiān)督管理職能
在項目代建過程中，即要注意克服傳統(tǒng)管理方式弊端，避免政府（尤其是使用單位）干預代建單位的正常工作，又要保證政府的監(jiān)督職能不打折扣。使用單位必須參與項目有關功能要求、建設標準、質(zhì)量工期的監(jiān)督檢查。而政府其他相關部門更要加強對代建單位選擇過程的監(jiān)督，代建單位和參建單位的監(jiān)督，抓好代建項目工程質(zhì)量、進度和投資的考核及項目實施過程的監(jiān)管。
六、結語
代建制是我國建設投資管理體制的一項重大改革，也是針對政府投資項目建立的一種建設管理模式。其在我國傳播時間不長，但發(fā)展得卻如火如荼，全國大部分地區(qū)都根據(jù)自己的實際情況總結出具有地方特色的代建制。但不可否認，完善這一制度，在理論上還有許多需要討論的領域，從理論到實踐都需要不斷充實不斷完善。推行項目代建制是個復雜的系統(tǒng)工程，它需要多輪驅(qū)動，全方位協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)方能奏效，這為政府投資項目管理工作提出了一個新的課題，也提供了一個新的舞臺。機遇與挑戰(zhàn)并存，任重而道遠。相信只要通過不斷探索，深入研究，勇于實踐和科學決策，就一定能夠積極穩(wěn)步推進項目代建制在我國的發(fā)展。
