【工程造價(jià)】評(píng)標(biāo)方法研究
招投標(biāo)的目的是通過招投標(biāo)活動(dòng)以合理的價(jià)格獲得最優(yōu)的工程、貨物和服務(wù)�，F(xiàn)實(shí)中，招投標(biāo)各參與方對(duì)什么是“最優(yōu)的”認(rèn)識(shí)上難免有一些差別，由于招標(biāo)人對(duì)市場提供的工程、貨物和服務(wù)的偏好不一樣，投標(biāo)人對(duì)提供產(chǎn)品獲得利潤的期望值也不一樣，導(dǎo)致了評(píng)標(biāo)方法的選擇與制定也不盡相同。
基于競爭目的和現(xiàn)實(shí)情況，在選擇和制定評(píng)標(biāo)方法時(shí)，既要考慮市場的公開、公平、公正，又要考慮評(píng)標(biāo)的可操作性和方便;既要考慮節(jié)約政府資金，也要考慮留給投標(biāo)人適當(dāng)利潤以利于合同履行。如何把握好上述諸多關(guān)系，合理選擇和制定評(píng)標(biāo)方法是一個(gè)十分重要的課題。
一、評(píng)標(biāo)方法概述
(一)評(píng)標(biāo)方法的種類
《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定了兩種評(píng)標(biāo)方法：綜合評(píng)估法和經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法。
2013年頒布的國家發(fā)展改革委員會(huì)第12號(hào)令也規(guī)定了上述兩種方法。2011年，國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于印發(fā)簡明標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件的通知》(發(fā)改法規(guī)[2011]3018號(hào))更是明確了這兩種評(píng)標(biāo)辦法。
2004年，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部第18號(hào)令)規(guī)定了三種評(píng)標(biāo)辦法：最低評(píng)標(biāo)價(jià)法、綜合評(píng)分法和性價(jià)比法。以上多種方法從本質(zhì)上可歸結(jié)為兩類評(píng)標(biāo)方法，第一種稱為“商務(wù)報(bào)價(jià)中標(biāo)法”，即技術(shù)標(biāo)作符合性評(píng)審，技術(shù)標(biāo)合格后，由商務(wù)投標(biāo)報(bào)價(jià)決定是否中標(biāo)，如經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法和最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。第二種稱為“綜合評(píng)價(jià)中標(biāo)法”，即技術(shù)標(biāo)獲得一定分值，商務(wù)標(biāo)也獲得一定分值，兩者合計(jì)得分高的中標(biāo)，如“綜合評(píng)估法”、“綜合評(píng)分法”等，“性價(jià)比法”雖然計(jì)分方式不同，但也可歸為第二類。
(二)評(píng)標(biāo)方法的實(shí)際運(yùn)用
基于法律規(guī)定的上述兩類評(píng)標(biāo)方法，各地、各行業(yè)在招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐中，根據(jù)自身的實(shí)際需要衍生出多種不同的評(píng)標(biāo)方法。
1.“商務(wù)報(bào)價(jià)中標(biāo)法”類中主要有以下幾種評(píng)標(biāo)方法：固定報(bào)價(jià)范圍抽系數(shù)確定基準(zhǔn)值、平均報(bào)價(jià)下浮確定基準(zhǔn)值、最低價(jià)中標(biāo)、次低價(jià)中標(biāo)等。由于各投標(biāo)人投標(biāo)項(xiàng)目的成本價(jià)難確定，除最低價(jià)中標(biāo)法外，產(chǎn)生其他商務(wù)報(bào)價(jià)方法的目的都是為了防止投標(biāo)人惡意競爭，低于成本價(jià)投標(biāo)。
2.“綜合評(píng)價(jià)中標(biāo)法”類中有多種評(píng)分方法。技術(shù)標(biāo)的評(píng)分對(duì)象多種多樣，貨物采購項(xiàng)目包括價(jià)格、質(zhì)量、信譽(yù)、服務(wù)、業(yè)績、市場占有率、品牌等因素;工程項(xiàng)目包括施工組織設(shè)計(jì)、財(cái)務(wù)實(shí)力、獲獎(jiǎng)事項(xiàng)、業(yè)績、項(xiàng)目班子等;服務(wù)類項(xiàng)目包括售后服務(wù)體系、業(yè)績、企業(yè)技術(shù)實(shí)力、各種證書等。商務(wù)標(biāo)分值計(jì)算也同樣有多種方法。
由于國家法律法規(guī)沒有對(duì)技術(shù)標(biāo)打分對(duì)象和商務(wù)標(biāo)計(jì)分規(guī)則做出具體規(guī)定，根據(jù)技術(shù)標(biāo)打分對(duì)象和商務(wù)標(biāo)報(bào)價(jià)計(jì)分方法的不同，可以變化出許多不同的評(píng)標(biāo)方法。因此，在招投標(biāo)實(shí)踐中，各地、各行業(yè)的綜合評(píng)分法在具體計(jì)分方法上也是多種多樣。
二、現(xiàn)行評(píng)標(biāo)方法存在的問題
現(xiàn)行的各種評(píng)標(biāo)方法各有不同的適用情形，不管采用何種評(píng)標(biāo)方法，技術(shù)標(biāo)評(píng)審和投標(biāo)報(bào)價(jià)的評(píng)審都是不可或缺的環(huán)節(jié)，也是兩大評(píng)審難點(diǎn)。
(一)技術(shù)標(biāo)評(píng)審存在的問題及主要原因
1.誠信體系缺失，評(píng)標(biāo)基礎(chǔ)資料的真實(shí)性難以核實(shí)。投標(biāo)人在投標(biāo)中要提供很多基礎(chǔ)性的證明資料。評(píng)標(biāo)專家依據(jù)這些證明資料給予評(píng)分。雖然根據(jù)法律規(guī)定，投標(biāo)人應(yīng)對(duì)提供所有資料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，但由于造假行為不易發(fā)現(xiàn)，查處困難，且處罰力度較小，很多評(píng)標(biāo)基礎(chǔ)資料可信度較差，但在評(píng)審過程中，評(píng)標(biāo)專家很難對(duì)這些資料的真實(shí)性加以判斷，只能按照現(xiàn)有的資料打分，造成評(píng)標(biāo)結(jié)果的失真，也給評(píng)標(biāo)方法的設(shè)定帶來了較大困難。盡管在評(píng)標(biāo)結(jié)果中標(biāo)公示期間可能會(huì)被其他投標(biāo)人舉報(bào)出來，但大部分造假行為都可以蒙混過關(guān)，這種狀況客觀上給造假行為提供了鉆空子的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致投標(biāo)企業(yè)誠信觀念的缺失，這也是業(yè)界弄虛作假行為屢禁不止的重要原因。
2.評(píng)價(jià)指標(biāo)不規(guī)范、不統(tǒng)一，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以確定。衡量投標(biāo)企業(yè)技術(shù)、實(shí)力、信譽(yù)、服務(wù)質(zhì)量的指標(biāo)非常多，如企業(yè)的等級(jí)、資質(zhì)、規(guī)模、各種質(zhì)量信譽(yù)的認(rèn)證以及產(chǎn)品質(zhì)量、外觀、售后服務(wù)體系、資金實(shí)力、技術(shù)人員實(shí)力、服務(wù)態(tài)度、業(yè)績、獲獎(jiǎng)狀況、市場占有率、品牌知名度等。這些指標(biāo)中，只有企業(yè)的等級(jí)、資質(zhì)、業(yè)績等是可以查實(shí)的硬性指標(biāo)，其他的指標(biāo)基本不能核實(shí)或核實(shí)的難度極大，國家或市場也沒有對(duì)這些軟性指標(biāo)有統(tǒng)一的評(píng)價(jià)等級(jí)。比如市場占有率能在一定程度上反映產(chǎn)品受歡迎的程度，但往往沒有一個(gè)權(quán)威的機(jī)構(gòu)可以發(fā)布準(zhǔn)確的占有率數(shù)據(jù)，以投標(biāo)人自報(bào)的市場占有率作為評(píng)分依據(jù)很難讓人信服;又如企業(yè)的資金實(shí)力可通過企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表來反映，但一旦將其作為評(píng)價(jià)依據(jù)，投標(biāo)企業(yè)就會(huì)造假，評(píng)標(biāo)期間也常常難于核實(shí)，中標(biāo)后又極易引發(fā)投訴行為，導(dǎo)致項(xiàng)目遲遲不能定標(biāo)，拖延項(xiàng)目建設(shè)，這是招標(biāo)人和監(jiān)管機(jī)構(gòu)都不愿看到的。諸如此類的情況經(jīng)常出現(xiàn)，使這些指標(biāo)在評(píng)標(biāo)中的使用效果大打折扣，投標(biāo)人也常常對(duì)評(píng)分結(jié)果表示出疑問。
3.因子間重要性差異難以衡量，分值權(quán)重設(shè)定較難。確定評(píng)審因素后，對(duì)選定的評(píng)分指標(biāo)進(jìn)行量化賦分是一個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。主要應(yīng)考慮兩個(gè)方面的要素：一是某項(xiàng)指標(biāo)所占的分值大小;二是這項(xiàng)指標(biāo)所能形成的得分差距。招投標(biāo)實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)以下這種情況：某項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)并非關(guān)鍵因素，因而分值權(quán)重不大，但如果各投標(biāo)人之間得分差距較大，往往就會(huì)因該項(xiàng)指標(biāo)之差而決定誰中標(biāo)。因此，在制定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不但要根據(jù)評(píng)分指標(biāo)的重要性設(shè)定分值權(quán)重，還要注意得分差距的設(shè)定。評(píng)審指標(biāo)重要性的判定是一個(gè)十分復(fù)雜的專業(yè)問題，但在實(shí)踐中常伴有較強(qiáng)的主觀性和隨意性。
鑒于一些軟性因素缺乏統(tǒng)一、明確的評(píng)判尺度，在評(píng)審實(shí)踐中，即使評(píng)標(biāo)方法中明確規(guī)定了各項(xiàng)因子的權(quán)重和賦分標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)委如何打分仍然是一件十分困難的事，主要原因有：一是不能判定投標(biāo)人提供的證明材料是否是真實(shí);二是不了解整個(gè)行業(yè)的大致狀況，不好比較;三是不能判定打分差距多大比較合理。因此，評(píng)委在給這類指標(biāo)打分時(shí)常帶有很大的隨意性。
4.評(píng)審指標(biāo)設(shè)置過多，計(jì)算過于復(fù)雜，評(píng)標(biāo)質(zhì)量不高。制定評(píng)標(biāo)辦法中，評(píng)分指標(biāo)過多，打分環(huán)節(jié)過細(xì)，評(píng)標(biāo)工作量過大。有關(guān)資料表明：一個(gè)項(xiàng)目的有效投標(biāo)人家數(shù)在8~12家的時(shí)候往往比較合理。如果某項(xiàng)目在技術(shù)標(biāo)中設(shè)置了5項(xiàng)打分指標(biāo)，按平均10家計(jì)算，每個(gè)評(píng)委需對(duì)50個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)分，需審查50項(xiàng)指標(biāo)所涉及的相關(guān)資料，工作量可想而知。實(shí)踐中，一些評(píng)委為減少工作量，常采用一人評(píng)一項(xiàng)其他人照抄的辦法，這就失去了設(shè)置多名專家評(píng)標(biāo)的意義。但如果需在短時(shí)間內(nèi)完成評(píng)審工作，而投標(biāo)人和評(píng)審指標(biāo)均較多的情況下，評(píng)標(biāo)專家只有敷衍了事，匆忙應(yīng)付交差，評(píng)標(biāo)質(zhì)量難以保證。
5.資格條件和評(píng)分因素的界定不明確。評(píng)審時(shí)，投標(biāo)人資格條件的設(shè)定非常關(guān)鍵，投標(biāo)資格條件和評(píng)標(biāo)方法之間互相影響。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，政府采購項(xiàng)目和經(jīng)資格預(yù)審的工程建設(shè)項(xiàng)目不得將投標(biāo)人的資格條件作為評(píng)分因素，但法律沒有具體規(guī)定哪些指標(biāo)屬于資格條件，哪些指標(biāo)屬于評(píng)分指標(biāo)。資格條件不能作為評(píng)分指標(biāo)，目的是為了能讓資質(zhì)等級(jí)不同的投標(biāo)人在同一起跑線上競爭，專注于產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)格方面的競爭。而在實(shí)際招標(biāo)過程中，招標(biāo)人常常隨意設(shè)定資格條件和評(píng)標(biāo)指標(biāo),利用法律和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中的邊界模糊地帶，在綜合評(píng)估法中常把資格條件作為評(píng)分因素，對(duì)此，行政監(jiān)督部門也無能為力，只能對(duì)一些明顯違規(guī)的做法提出糾正，如資質(zhì)等級(jí)打分、限定品牌等。
(二)投標(biāo)報(bào)價(jià)評(píng)審存在的問題及原因
投標(biāo)報(bào)價(jià)評(píng)審的主要任務(wù)之一是評(píng)審查投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本價(jià)，而評(píng)審存在的主要問題恰是成本價(jià)難以確定。其主要原因有二：
1.各投標(biāo)企業(yè)本身的項(xiàng)目投入成本本身就不一樣。正是因?yàn)楦髌髽I(yè)的成本不一樣，才存在企業(yè)間相互競爭。
2.對(duì)各類項(xiàng)目也沒有一個(gè)統(tǒng)一的平均成本測(cè)算體系，難于判斷投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于市場平均成本價(jià)。如：工程施工項(xiàng)目成本價(jià)的計(jì)算與定額水平和當(dāng)?shù)夭牧系膬r(jià)格有很大關(guān)系，也與工程計(jì)量的準(zhǔn)確性有關(guān)系。市場價(jià)格的變化較快，有些分項(xiàng)工程計(jì)量很難，變化也很大，很多因素致使工程施工的成本價(jià)難確定。貨物采購中，一些不通用的產(chǎn)品價(jià)格很不透明，即使是通用產(chǎn)品價(jià)格變化也較大，特別是一些專利產(chǎn)品和新型產(chǎn)品更是如此。
三、解決問題的對(duì)策及建議
(一)強(qiáng)化評(píng)標(biāo)指標(biāo)體系建設(shè)，規(guī)范技術(shù)標(biāo)評(píng)審工作
在評(píng)標(biāo)辦法中，可根據(jù)考量因素性質(zhì)特點(diǎn)的不同，對(duì)技術(shù)標(biāo)進(jìn)行分類，并設(shè)置不同的評(píng)審方法。第一類是符合性評(píng)審，如資格條件、施工方案、技術(shù)參數(shù)、有關(guān)承諾事項(xiàng)等。第二類是有明確評(píng)審依據(jù)的指標(biāo)評(píng)審，可采用現(xiàn)場打分法，如業(yè)績、獲獎(jiǎng)狀況等。第三類是難于評(píng)審但又與質(zhì)量密不可分的因素，可以調(diào)用供應(yīng)商使用綜合評(píng)估成果。
評(píng)審時(shí)，對(duì)于第一類考量因素，如有明確證明資料的，主要審查其有關(guān)方案和承諾是否和招標(biāo)文件的要求相一致。對(duì)于第二類考量因素，關(guān)鍵是要對(duì)評(píng)審指標(biāo)的種類和分值設(shè)定建立一套比較科學(xué)的體系，并注意各項(xiàng)指標(biāo)分值間的平衡和協(xié)調(diào)。要求評(píng)委應(yīng)嚴(yán)格按招標(biāo)文件的規(guī)定進(jìn)行打分，防止出現(xiàn)疏漏。對(duì)于第三類考量因素，可細(xì)分為兩塊，一塊是信用類，一塊是質(zhì)量類。信用類的評(píng)審依據(jù)是受獎(jiǎng)懲的狀況;質(zhì)量類的可采用大評(píng)委制定期評(píng)審，由評(píng)委對(duì)各品牌產(chǎn)品進(jìn)行事先評(píng)審打分。
(二)改進(jìn)評(píng)標(biāo)方法
為解決技術(shù)標(biāo)評(píng)審困難和成本價(jià)確定困難等問題，提出如下三種改進(jìn)的評(píng)標(biāo)方法。
方法一：鎖定價(jià)格比質(zhì)量。針對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格比較透明，但價(jià)格差距較大、產(chǎn)品質(zhì)量及服務(wù)水平差距也較大的，通過選擇一居中上等水平的價(jià)格固定下來，或固定一個(gè)報(bào)價(jià)范圍。評(píng)標(biāo)中只對(duì)資格條件進(jìn)行審查，然后對(duì)質(zhì)量、技術(shù)、信譽(yù)和服務(wù)承諾進(jìn)行打分評(píng)審，得分最高者中標(biāo)。這種方法就是我們經(jīng)常說的同等價(jià)格比質(zhì)量。該方法可采購到價(jià)格適中、質(zhì)量上乘的產(chǎn)品或服務(wù)，設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)咨詢等服務(wù)類項(xiàng)目的招標(biāo)可采用這一方法。
方法二：鎖定質(zhì)量比價(jià)格。針對(duì)有些質(zhì)量相差不大的項(xiàng)目，或質(zhì)量在實(shí)施過程中容易管理的項(xiàng)目，如土建工程中的土方、綠化和小型工程、電腦采購等可采用該方法。前文所述的“商務(wù)報(bào)價(jià)中標(biāo)法”，就與這種方法類似。普通貨物招標(biāo)項(xiàng)目比較適宜采用這一方法。
方法三：逐輪淘汰法。該方法就像多輪選舉中的淘汰方法一樣進(jìn)行多輪評(píng)審，漸次淘汰。實(shí)際操作中，可把項(xiàng)目的資格、質(zhì)量和信譽(yù)、價(jià)格等可評(píng)審的內(nèi)容合理劃分為幾個(gè)階段，進(jìn)行合格性評(píng)審或評(píng)分淘汰制。每輪淘汰的數(shù)量、上一輪得分是否帶入下一輪等細(xì)節(jié)，可根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)區(qū)別設(shè)置。該方法具有可控性，所產(chǎn)生的最終結(jié)果也相對(duì)比較合理。一般情況下，中標(biāo)人應(yīng)該是價(jià)格適中、質(zhì)量適中、性價(jià)比較高的產(chǎn)品，避免了質(zhì)次價(jià)低或質(zhì)優(yōu)價(jià)也高的產(chǎn)品中標(biāo)。實(shí)踐中，一些項(xiàng)目使用兩階段評(píng)標(biāo)法，其原理與該方法類似，只是階段劃分多少有所不同。
以上三種方法也可以根據(jù)具體細(xì)節(jié)的不同，變化出多種方法。
(三)加強(qiáng)市場調(diào)研和管理，摸清產(chǎn)品市場價(jià)
要制定出合理、科學(xué)的招標(biāo)方法，必須要對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)的市場狀況有一個(gè)清楚的了解，主要分為三個(gè)方面：一是市場產(chǎn)品和服務(wù)的功能檔次、技術(shù)狀況;二是市場各質(zhì)量檔次產(chǎn)品的一般價(jià)格;三是市場供應(yīng)商和服務(wù)商的狀況，包括數(shù)量、投標(biāo)意向等。了解市場產(chǎn)品的技術(shù)、功能，才能結(jié)合招標(biāo)人的實(shí)際確定需求;了解供應(yīng)商的數(shù)量和檔次，才能確定使用何種招標(biāo)方式，確定何種評(píng)標(biāo)方法;了解合理的市場價(jià)格，一方面對(duì)確定需求有幫助，一方面可合理地設(shè)定控制價(jià)，有效地防止圍標(biāo)和串標(biāo)。
總之，在招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐中，由于市場誠信體系尚不健全、相關(guān)信息尚不夠透明、評(píng)價(jià)指標(biāo)難以確定和量化等原因，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)方法的選擇和制定存在較大困難，評(píng)標(biāo)時(shí)隨機(jī)因素較大，質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品往往不一定中標(biāo)。本文中提出相關(guān)問題的和對(duì)策也屬有限，還有待于業(yè)界人士對(duì)此不斷加以研究和完善，以達(dá)到既能實(shí)現(xiàn)程序公正，也能實(shí)現(xiàn)客觀公正的合理結(jié)果，使得招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)得到更大的展示和發(fā)揮。
