我國(guó)自2003年《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2003）頒布后，采用工程量清單計(jì)價(jià)模式編制招標(biāo)文件，并根據(jù)設(shè)計(jì)施工圖、參照地方定額（代表當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)平均成本）及材料信息價(jià)格計(jì)算出相應(yīng)工程預(yù)算，并經(jīng)評(píng)審單位（此環(huán)節(jié)有時(shí)也會(huì)取消）評(píng)審后得出最高投標(biāo)限價(jià)（招標(biāo)控制價(jià)、攔標(biāo)價(jià)）。最高投標(biāo)限價(jià)及工程量清單均會(huì)隨招標(biāo)文件發(fā)給各投標(biāo)人，形成共同的投標(biāo)基礎(chǔ)，投標(biāo)人在此基礎(chǔ)上，在低于最高投標(biāo)限價(jià)以下形成競(jìng)爭(zhēng)，而投標(biāo)人為了在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲利，必定會(huì)采取各種投標(biāo)策略盡量降低風(fēng)險(xiǎn)，而不平衡報(bào)價(jià)成為了最常用的方法。
投標(biāo)方通過(guò)不平衡報(bào)價(jià)獲得了一定的經(jīng)濟(jì)利益，但招標(biāo)方卻因未及時(shí)采取控制措施造成了大量“低價(jià)中標(biāo)，高價(jià)結(jié)算”現(xiàn)象，增大了項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，造成招標(biāo)方的經(jīng)濟(jì)利益損失。因此本文在大量實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)了建設(shè)工程招投標(biāo)過(guò)程中不平衡報(bào)價(jià)的產(chǎn)生原因并據(jù)此提出相應(yīng)控制措施。
1 不平衡報(bào)價(jià)概述
1.1 不平衡報(bào)價(jià)的概念
相對(duì)通常的平衡報(bào)價(jià)(正常報(bào)價(jià))而言，不平衡報(bào)價(jià)是在工程項(xiàng)目的最高投標(biāo)限價(jià)確定后，根據(jù)招標(biāo)文件的付款條件，調(diào)整投標(biāo)文件中分部分項(xiàng)工程子目、措施項(xiàng)目子目、其他項(xiàng)目子目等的報(bào)價(jià)，在不抬高總價(jià)以免影響中標(biāo)(商務(wù)得分)的前提下，實(shí)施項(xiàng)目時(shí)能夠盡早、更多地結(jié)算工程款，并能夠贏得更多利潤(rùn)的一種投標(biāo)報(bào)價(jià)方法。在實(shí)際表現(xiàn)形式上，以分部分項(xiàng)工程子目（占工程造價(jià)比重較大）的不平衡報(bào)價(jià)為主流方式。不平衡報(bào)價(jià)是清單計(jì)價(jià)模式改革的衍生品，是投標(biāo)人的投標(biāo)技巧，不是違法、違規(guī)行為。
1.2 不平衡報(bào)價(jià)的產(chǎn)生背景
《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2013）3.1.1明確提出“使用國(guó)有資金投資的建設(shè)工程發(fā)承包，必須采用工程量清單計(jì)價(jià)”；5.1.1明確規(guī)定“國(guó)有資金投資的建設(shè)工程招標(biāo)，招標(biāo)人必須編制招標(biāo)控制價(jià)”，以此對(duì)不平衡報(bào)價(jià)的實(shí)施進(jìn)行控制預(yù)防；《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》（建設(shè)部令16號(hào)）第六條規(guī)定“全部使用國(guó)有資金投資或者以國(guó)有資金投資為主的建筑工程（以下簡(jiǎn)稱國(guó)有資金投資的建筑工程），應(yīng)當(dāng)采用工程量清單計(jì)價(jià)；非國(guó)有資金投資的建筑工程，鼓勵(lì)采用工程量清單計(jì)價(jià)。從上述法律、法規(guī)的頒布執(zhí)行以及規(guī)范的配套出臺(tái)，為工程量清單計(jì)價(jià)模式進(jìn)入招標(biāo)文件創(chuàng)造了條件。
目前，國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資很大程度上仍以國(guó)有投資為主導(dǎo)，這就導(dǎo)致了以工程量清單計(jì)價(jià)模式為主的招標(biāo)方式成為目前的主流招標(biāo)方式。在工程量清單計(jì)價(jià)模式投標(biāo)人既要維持投標(biāo)報(bào)價(jià)的競(jìng)爭(zhēng)力，又想獲得超額利潤(rùn)，便必定會(huì)采取包括不平衡報(bào)價(jià)在內(nèi)的投標(biāo)策略以盡可能地降低風(fēng)險(xiǎn)。
筆者在從事招投標(biāo)工作近20年的過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)遇到招標(biāo)人對(duì)不平衡報(bào)價(jià)單位要進(jìn)行處罰、責(zé)令改正甚至直接修正投標(biāo)單價(jià)等情況。根據(jù)FIDIC合同條件，投標(biāo)人不平衡報(bào)價(jià)作為一種投標(biāo)技巧，并未違法合同規(guī)定，但招標(biāo)人可以對(duì)此實(shí)施預(yù)防性控制措施。
2 不平衡報(bào)價(jià)的產(chǎn)生原因
2.1 預(yù)計(jì)施工工程量與招標(biāo)工程量將有大的調(diào)整
有經(jīng)驗(yàn)的投標(biāo)人在拿到招標(biāo)文件、招標(biāo)時(shí)的設(shè)計(jì)施工圖后，預(yù)計(jì)在未來(lái)的施工過(guò)程中某些分部分項(xiàng)工程量將會(huì)大幅增加，而某些分部分項(xiàng)工程量將會(huì)大幅減少，對(duì)于未來(lái)將大幅增加工程量的分部分項(xiàng)工程量清單報(bào)價(jià)盡可能提高報(bào)價(jià)，對(duì)于未來(lái)將大幅減少工程量的分部分項(xiàng)工程量清單報(bào)價(jià)盡可能的降低報(bào)價(jià)，只要總投標(biāo)報(bào)價(jià)不超過(guò)最高投標(biāo)限價(jià)，最終形成固定單價(jià)合同后，投標(biāo)人就可獲得超額利潤(rùn)。
若招標(biāo)人提供的分部分項(xiàng)工程量清單較為粗略也給不平衡報(bào)價(jià)可乘之機(jī)，例如《市政工程工程量計(jì)算規(guī)范》中土石方工程，土方分類分為一二類土、三類土、四類土;石方分類分為極軟巖、軟質(zhì)巖、硬質(zhì)巖。在項(xiàng)目招標(biāo)階段，尤其對(duì)于市政項(xiàng)目相當(dāng)一部分都是預(yù)估土方類別和石方類別，就算是按樁號(hào)完成地勘工作后，土方及石方的分類都是較粗略的。而按照《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》要求，在分部分項(xiàng)工程量清單的項(xiàng)目特征描述中要描述土、石質(zhì)類別。常規(guī)做法就是將招標(biāo)時(shí)設(shè)計(jì)施工圖的預(yù)估或粗略分類直接進(jìn)入各分部分項(xiàng)工程量清單子目，這種看似標(biāo)準(zhǔn)化的處理立馬就會(huì)埋下不平衡報(bào)價(jià)的隱患。首先，在工程實(shí)施過(guò)程中，土、石質(zhì)的認(rèn)定基本是靠現(xiàn)場(chǎng)簽證完成，對(duì)于三、四類土，軟質(zhì)巖、硬質(zhì)巖等的現(xiàn)場(chǎng)認(rèn)定就算是專業(yè)的地勘工程師都會(huì)有認(rèn)定偏差，更何況是長(zhǎng)期待在施工現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)簽證的建設(shè)單位及監(jiān)理單位技術(shù)人員。其次，由于原設(shè)計(jì)施工圖的預(yù)估或粗略問(wèn)題，亦會(huì)造成土、石質(zhì)類別的變化�；谏鲜鐾痢⑹|(zhì)類別的不確定性及工程量清單的清晰分類，投標(biāo)人完全可以在投標(biāo)時(shí)將某一種土、石質(zhì)（在施工過(guò)程中進(jìn)行引導(dǎo)性簽證）相應(yīng)的單價(jià)提高，其余土、石質(zhì)單價(jià)降低來(lái)完成不平衡報(bào)價(jià)獲取利潤(rùn)。
2.2 工程量偏差出現(xiàn)后將對(duì)單價(jià)進(jìn)行調(diào)整
根據(jù)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500－2013）9.6.2“對(duì)于任一招標(biāo)工程量清單項(xiàng)目，當(dāng)因本節(jié)規(guī)定的工程量偏差和第9.3節(jié)規(guī)定的工程變更等原因?qū)е鹿こ塘科畛^(guò)15％時(shí)，可進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)工程量增加15％以上時(shí)，增加部分的工程量的綜合單價(jià)應(yīng)予調(diào)低；當(dāng)工程量減少15％以上時(shí)，減少后剩余部分的工程量的綜合單價(jià)應(yīng)予調(diào)高”。規(guī)范的此條規(guī)定就提供了不平衡報(bào)價(jià)的調(diào)整依據(jù)。同時(shí)，在建設(shè)工程格式合同文本專用合同條款15.4.4也規(guī)定了“因非承包人原因引起已標(biāo)價(jià)工程量清單中列明的工程量偏差超過(guò)15％時(shí)，可進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)工程量增加15％以上時(shí)，增加部分的工程量的綜合單價(jià)應(yīng)予調(diào)低；當(dāng)工程量減少15％以上時(shí)，減少后剩余部分的工程量的綜合單價(jià)應(yīng)予調(diào)高”。綜上分析，產(chǎn)生不平衡報(bào)價(jià)的本質(zhì)原因即施工階段對(duì)比招標(biāo)階段工程量的變化。若一個(gè)工程項(xiàng)目從招投標(biāo)到施工完成，沒有設(shè)計(jì)變更，沒有工程量的變化，那也就遑論不平衡報(bào)價(jià)了。當(dāng)然，施工順序的先后對(duì)應(yīng)工程量及進(jìn)度撥付亦會(huì)造成不平衡報(bào)價(jià)，但在筆者多年的實(shí)際工作中認(rèn)為此類情況并不突出，故在此不做具體分析。
3 不平衡報(bào)價(jià)的控制措施
近十幾年來(lái)，隨著工程量清單招標(biāo)方式的全面推行，實(shí)踐中針對(duì)投標(biāo)人不平衡報(bào)價(jià)的常見控制措施主要有兩個(gè):
（1）直接對(duì)工程量清單報(bào)價(jià)進(jìn)行修正
通常是在招標(biāo)文件中載明一段文字，意思是招標(biāo)人保留對(duì)投標(biāo)人不平衡報(bào)價(jià)調(diào)整的權(quán)利，履行該項(xiàng)權(quán)利的時(shí)間可能在評(píng)標(biāo)時(shí)、也可能在投標(biāo)人中標(biāo)后到簽訂合同之間（這種方式比較多見，因?yàn)檎袠?biāo)人認(rèn)為合同還未簽訂，可以進(jìn)行磋商修改）、還有可能在工程項(xiàng)目結(jié)算前的任何一個(gè)時(shí)間點(diǎn)。即只要在有需要的時(shí)候，就可以將投標(biāo)人報(bào)價(jià)中價(jià)格高的任何子目進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整方式一般是按照當(dāng)?shù)囟~可能再考慮一個(gè)下浮率后執(zhí)行，調(diào)整理由是控制不平衡報(bào)價(jià)、節(jié)約國(guó)家投資。這種處理方式較為粗暴危險(xiǎn)，無(wú)視相關(guān)法律、法規(guī)，必須予以制止。
（2）提高最高投標(biāo)限價(jià)的覆蓋面
近幾年在各地興起了“清標(biāo)”行為。所謂清標(biāo)，就是在招標(biāo)文件中將最高投標(biāo)限價(jià)除了總價(jià)控制而外，還覆蓋到大部分甚至全部子目�？刂频囊罁�(jù)一般就是招標(biāo)人委托編制（或經(jīng)評(píng)審）的最高投標(biāo)限價(jià)及相應(yīng)子目?jī)r(jià)格。“清標(biāo)”看似高大上，工作量也相對(duì)繁重，造價(jià)控制也是規(guī)規(guī)矩矩，似乎是控制不平衡報(bào)價(jià)的利器。但該方式缺陷依然明顯——手動(dòng)清標(biāo)，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，錯(cuò)誤率較高，容易引發(fā)新的矛盾和糾紛；電子清標(biāo)，由于投標(biāo)人的計(jì)價(jià)軟件與清標(biāo)系統(tǒng)的兼容問(wèn)題，也會(huì)導(dǎo)致沖突和錯(cuò)誤，造成錯(cuò)誤和糾紛。故在實(shí)際工作中，采用清標(biāo)方式進(jìn)行的投標(biāo)文件評(píng)審，廢標(biāo)率較高。另外，在造價(jià)子目較多的一些工程項(xiàng)目，投標(biāo)人在進(jìn)行投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)，稍有疏忽就會(huì)造成廢標(biāo)或扣分，這也會(huì)導(dǎo)致許多相對(duì)優(yōu)秀的投標(biāo)人失去中標(biāo)機(jī)會(huì)。
綜上，提高最高投標(biāo)限價(jià)的覆蓋面，依然是存在缺陷的不平衡報(bào)價(jià)控制方式。以上兩種方式均存在缺陷，下面根據(jù)多年工作經(jīng)驗(yàn)提出相應(yīng)合理的控制措施。
3.1 規(guī)避一些易產(chǎn)生不可控的不平衡報(bào)價(jià)情況
工程項(xiàng)目建設(shè)因其特殊性，在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中必然出現(xiàn)相應(yīng)的調(diào)整變化，而正常的調(diào)整變化是不可避免的，一般來(lái)說(shuō)由此造成的不平衡報(bào)價(jià)也是可控的，但如下幾種情況應(yīng)該注意以免造成不可控的不平衡造價(jià)。
（1）三邊工程
在前期資料不全、勘察工作、設(shè)計(jì)工作未做的情況下，項(xiàng)目法人匆忙安排設(shè)計(jì)院完成設(shè)計(jì)圖，形成所謂模擬清單，完成招投標(biāo)程序，確定中標(biāo)人后進(jìn)行三邊工程的推進(jìn)。由于前期的設(shè)計(jì)施工圖、工程量清單對(duì)工程項(xiàng)目本身缺乏指導(dǎo)意義，所有的前期工作都變成了走程序，工程量清單的缺、漏、錯(cuò)項(xiàng)也會(huì)較多，對(duì)項(xiàng)目造價(jià)的控制也處于失控狀態(tài)，若遇到有經(jīng)驗(yàn)的承包商，不平衡報(bào)價(jià)將會(huì)比比皆是。
（2）先施工后補(bǔ)招投標(biāo)手續(xù)
多見于各地政府平臺(tái)公司，在項(xiàng)目完成時(shí)間不夠的情況下（或其他原因），為了搶時(shí)間（或其他原因），先行安排施工單位進(jìn)場(chǎng)施工，后再補(bǔ)辦招投標(biāo)手續(xù)。在該情況中，甚至?xí)霈F(xiàn)工程項(xiàng)已經(jīng)完工、招投標(biāo)工作仍未完成的情形。對(duì)于承包人來(lái)說(shuō)，該情況是完美的不平衡報(bào)價(jià)條件，因?yàn)樵谑┕み^(guò)程中，承包人已完全清楚工程項(xiàng)目的具體情況，在相應(yīng)投標(biāo)工作中基本能輕易地完成不平衡報(bào)價(jià)工作。
（3）工程量清單編制缺陷
這里的缺陷主要是工程量計(jì)算錯(cuò)誤、分類錯(cuò)誤、漏項(xiàng)、項(xiàng)目特征描述不準(zhǔn)確存在歧義、專業(yè)劃分不明確等問(wèn)題。招標(biāo)時(shí)提供的工程量清單若存在缺陷，將會(huì)直接導(dǎo)致不平衡報(bào)價(jià)，并且缺陷的量級(jí)越大，對(duì)不平衡報(bào)價(jià)的價(jià)款影響越大。
（4）設(shè)計(jì)施工圖缺陷
若在工程項(xiàng)目的前期階段，設(shè)計(jì)工作不夠深入，招標(biāo)時(shí)提供的設(shè)計(jì)施工圖不完善、不合理或與施工現(xiàn)場(chǎng)不匹配、有矛盾，就會(huì)造成在施工過(guò)程中出現(xiàn)大量的設(shè)計(jì)變更，這些預(yù)計(jì)會(huì)出現(xiàn)的設(shè)計(jì)變更將會(huì)為投標(biāo)人的不平衡報(bào)價(jià)提供可乘之機(jī)。
（5）工程量清單應(yīng)用問(wèn)題
《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500－2013）以及相應(yīng)不同種類的工程量計(jì)價(jià)規(guī)范總體特點(diǎn)是全面而細(xì)致，要求工程技術(shù)人員在使用規(guī)范時(shí)一定要結(jié)合具體工程項(xiàng)目的特點(diǎn)，靈活應(yīng)用、善于總結(jié)。只有這樣，才能將規(guī)范用活、用好。若不加思索的進(jìn)行機(jī)械套用，就像上文分析的例子一樣，看似全面，非但無(wú)法起到工程造價(jià)控制的作用，甚至還會(huì)為投標(biāo)人創(chuàng)造不平衡報(bào)價(jià)的機(jī)會(huì)。
3.2 對(duì)相關(guān)規(guī)范進(jìn)行適度調(diào)整
將建設(shè)工程格式合同文本專用合同條款15.4.3～15.4.5（為確保模板的延續(xù)性，故增加15.4.3、15.4.5）作模板調(diào)整如下：
（1）15.4.3已標(biāo)價(jià)工程量清單無(wú)適用或類似變更工程項(xiàng)目的，按以下原則確定：
①定額套用的優(yōu)先順序?yàn)閄X版《某省建筑與裝飾工程計(jì)價(jià)定額》、《某省市政工程計(jì)價(jià)定額》、《某省通用安裝工程計(jì)價(jià)定額》、《某省園林綠化工程計(jì)價(jià)定額》、《某省仿古建筑工程計(jì)價(jià)定額》，并考慮某省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳相應(yīng)配套調(diào)整文件（如有），進(jìn)行計(jì)價(jià)取費(fèi)。若上述定額缺項(xiàng)，可參照相應(yīng)行業(yè)定額進(jìn)行計(jì)價(jià)和取費(fèi)（注：不同類別的工程按照相應(yīng)定額順序調(diào)整）。
②定額中允許調(diào)整的材料價(jià)格按照某省建設(shè)工程造價(jià)管理總站頒布的施工同期《某省建設(shè)工程造價(jià)信息》執(zhí)行。對(duì)于《某省建設(shè)工程造價(jià)信息》中未包括的材料，其價(jià)款須經(jīng)發(fā)包人、監(jiān)理人批準(zhǔn)，按批準(zhǔn)后確定的價(jià)款計(jì)價(jià)。
③按上述計(jì)價(jià)原則計(jì)算出的工程價(jià)款，還應(yīng)按浮動(dòng)率（浮動(dòng)率=中標(biāo)價(jià)/攔標(biāo)價(jià)×100%）下浮后執(zhí)行。但若經(jīng)市場(chǎng)詢價(jià)等形式最終定價(jià)的定額中允許調(diào)整的材料，不再按下浮率下浮。
（2）15.4.4因非承包人原因引起標(biāo)價(jià)工程量清單中列明的工程量偏差超過(guò)15%時(shí)，按下述原則進(jìn)行調(diào)整：
①變更工程量增加時(shí)，變更工程量增加超過(guò)15%時(shí)，按以下情況考慮：
a.原投標(biāo)綜合單價(jià)（包括采用類似單價(jià)情況的）高于XX版《某省工程計(jì)價(jià)定額》(包括市政、建筑工程、安裝、園林綠化、仿古建筑)相應(yīng)價(jià)格的，原招標(biāo)分部分項(xiàng)工程量清單工程數(shù)量115%部分按原投標(biāo)單價(jià)執(zhí)行。超過(guò)115%部分的分部分項(xiàng)工程量綜合單價(jià)按15.4.3條款執(zhí)行。
b.原投標(biāo)綜合單價(jià)（包括采用類似單價(jià)情況的）低于XX版《某省工程計(jì)價(jià)定額》(包括市政、建筑工程、安裝、園林綠化、仿古建筑)相應(yīng)價(jià)格的，按原投標(biāo)單價(jià)執(zhí)行。（此處可根據(jù)具體情況進(jìn)行靈活調(diào)整）
②變更工程量減少時(shí)，按原投標(biāo)綜合單價(jià)執(zhí)行，不予調(diào)整。（此處未采用專用條款原則，可根據(jù)具體情況自行調(diào)整）
（3）工程量清單漏項(xiàng)或變更引起措施項(xiàng)目發(fā)生變化時(shí)，承包人提出調(diào)整措施項(xiàng)目的，應(yīng)事先將擬實(shí)施的方案提交監(jiān)理人確認(rèn)，并詳細(xì)說(shuō)明與原方案措施項(xiàng)目相比的變化情況，按下列規(guī)定調(diào)整措施項(xiàng)目費(fèi)：
①按總價(jià)或系數(shù)計(jì)算的措施項(xiàng)目費(fèi)（含安全文明施工費(fèi)），按實(shí)際發(fā)生的措施項(xiàng)目調(diào)整；具體方法如下：
a.執(zhí)行原投標(biāo)綜合單價(jià)或類似單價(jià)原則確定變更單價(jià)的，變更后總價(jià)措施費(fèi)按下式計(jì)算：
變更后總價(jià)措施費(fèi) =投標(biāo)總價(jià)中總價(jià)措施費(fèi)之和×變更后分部分項(xiàng)工程費(fèi)合計(jì)/投標(biāo)總價(jià)中分部分項(xiàng)工程費(fèi)合計(jì)。
b.采用定額重新組價(jià)確定變更單價(jià)的，變更部分總價(jià)措施費(fèi)按XX版《某省工程計(jì)價(jià)定額》費(fèi)用計(jì)算規(guī)則計(jì)算并按浮動(dòng)率（浮動(dòng)率=中標(biāo)價(jià)/攔標(biāo)價(jià)×100%）下浮后執(zhí)行。
②采用單價(jià)計(jì)算的措施項(xiàng)目費(fèi)，按照實(shí)際變化發(fā)生的措施項(xiàng)目，依據(jù)XX版《某省工程計(jì)價(jià)定額》(包括市政、建筑工程、安裝、園林綠化、仿古建筑)費(fèi)用計(jì)算規(guī)則計(jì)算并按浮動(dòng)率（浮動(dòng)率=中標(biāo)價(jià)/攔標(biāo)價(jià)×100%）下浮后執(zhí)行。
上述調(diào)整，均以原投標(biāo)報(bào)價(jià)的相應(yīng)措施項(xiàng)目費(fèi)為基準(zhǔn)，增加部分按上述計(jì)價(jià)原則相應(yīng)調(diào)增，減少部分按上述計(jì)價(jià)原則相應(yīng)調(diào)減。
按照上述模板的調(diào)整，基本能解決投標(biāo)人不平衡報(bào)價(jià)的問(wèn)題。同時(shí)，該調(diào)整理論依據(jù)來(lái)源于《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500－2013）與《建設(shè)工程格式合同文本》相關(guān)規(guī)定，法律、法規(guī)的依據(jù)充分，又未違背潛在投標(biāo)人的合理競(jìng)爭(zhēng)原則，是對(duì)投標(biāo)人不平衡報(bào)價(jià)控制相對(duì)合理的方式。
