摘要：隨著我國城市軌道交通的規(guī)模不斷增長，PPP模式成為城市軌道交通融資的重要選擇，但社會(huì)資本的盈利問題尚未解決。PPP與TOD模式融合為軌道交通的可持續(xù)發(fā)展帶來了新思路，但在實(shí)踐中存在相關(guān)難點(diǎn)，本文在對TOD模式、TOD+PPP模式的概念內(nèi)涵進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，提出實(shí)踐中TOD+PPP模式的實(shí)施難點(diǎn)，并提出解決對策，以期促進(jìn)城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：城市軌道交通；TOD；PPP
1研究背景
隨著城市的發(fā)展，城市交通擁堵、環(huán)保等問題日益突出，城市軌道交通以其運(yùn)能大、能耗小、安全等技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，成為解決城市問題的首要選擇。城市軌道交通每千米造價(jià)約7億元，巨大的投資使得傳統(tǒng)的政府投融資模式難以持續(xù)，以政府與社會(huì)資本合作為核心的PPP模式成為很多地方政府所選擇的重要投資模式之一[1]。然而，PPP項(xiàng)目一直存在落地率低的問題，據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫數(shù)據(jù)顯示，截至2018年，入庫的軌道交通項(xiàng)目共計(jì)97個(gè)，處于采購和執(zhí)行階段的項(xiàng)目63個(gè)，項(xiàng)目落地率僅為64.95%。問題的關(guān)鍵在于軌道交通項(xiàng)目的盈利問題尚未解決[2]。目前，軌道交通PPP項(xiàng)目的回報(bào)來源主要以票務(wù)收入與廣告等非票務(wù)收入為主，并嚴(yán)重依賴可行性缺口補(bǔ)助等政府財(cái)政補(bǔ)貼[3]。但受制于PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出不超過10%的紅線剛性約束，地方政府可繼續(xù)用于PPP項(xiàng)目的財(cái)政支付能力日趨降低。為保證軌道交通的可持續(xù)發(fā)展，2018年7月13日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52號(hào)），要求科學(xué)編制城市軌道交通規(guī)劃，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨后國家發(fā)改委緊急叫停南寧、呼和浩特、包頭等十余座城市的城市軌道交通項(xiàng)目。軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)不能脫離城市發(fā)展水平而存在，如何提升自我造血能力是城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展亟須解決的問題。
2城市軌道交通PPP+TOD模式概念
2.1TOD模式概念
TOD模式，是指以公共交通車站為中心，以400~800m為半徑，建立高密度、復(fù)合功能社區(qū)的開發(fā)模式[4]。TOD模式可以實(shí)現(xiàn)軌道交通站點(diǎn)與周邊地區(qū)開發(fā)的良性互動(dòng)和增值共贏。一方面，軌道交通可以帶來大量游客，帶動(dòng)沿線房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和物業(yè)增值；另一方面，沿線地區(qū)發(fā)展增加了軌道交通客流，從而為軌道交通提供穩(wěn)定或不斷增長的經(jīng)營收入。香港地鐵采用“軌道+物業(yè)”的模式，以TOD理念為核心，對沿線土地進(jìn)行高密度的綜合開發(fā)，通過綜合開發(fā)收益彌補(bǔ)軌道交通建設(shè)的投資，成為世界上為數(shù)不多地在不依靠政府補(bǔ)貼的情況下實(shí)現(xiàn)盈利的地鐵公司。
2.2PPP+TOD模式內(nèi)涵
2015年1月12日，發(fā)改委下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國辦發(fā)〔2015〕49號(hào)），要求實(shí)施軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)，吸引社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)和運(yùn)營，意在鼓勵(lì)社會(huì)資本以PPP+TOD的模式參與軌道交通項(xiàng)目。PPP+TOD模式是指將軌道交通和站點(diǎn)周邊土地資源合理打包，利用軌道沿線的土地開發(fā)彌補(bǔ)軌道交通的建設(shè)與運(yùn)營缺口的運(yùn)作模式[5]。此模式能提升項(xiàng)目整體的經(jīng)營性，真正吸引社會(huì)資本參與，實(shí)現(xiàn)資金的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。PPP+TOD模式可實(shí)現(xiàn)軌道交通和沿線土地資源的統(tǒng)籌規(guī)劃及開發(fā)，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)利益共享的雙贏。對地方政府而言，一是引入社會(huì)資本分擔(dān)高額的軌道交通建設(shè)資金，有助于緩解財(cái)政壓力，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；二是進(jìn)行物有所值的評價(jià)能實(shí)現(xiàn)全生命周期的物有所值；三是TOD模式可引導(dǎo)城市空間的均衡擴(kuò)張，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展；四是發(fā)揮社會(huì)資本在投融資方面的優(yōu)勢，提高項(xiàng)目投資運(yùn)營效率。對社會(huì)資本而言，一是可以獲得合理的經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)，二是當(dāng)前我國TOD模式處于探索階段，社會(huì)資本可借助先入優(yōu)勢形成品牌效應(yīng)。
3城市軌道交通PPP+TOD模式實(shí)施的難點(diǎn)
3.1頂層制度設(shè)計(jì)不完善
軌道交通TOD項(xiàng)目涉及土地資源管理、供給、規(guī)劃、資金等多個(gè)領(lǐng)域，需要協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同推進(jìn)。近年來，國家相繼出臺(tái)《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2014〕119號(hào)）等相關(guān)文件，鼓勵(lì)加強(qiáng)城市公交場站用地的綜合利用，但目前國家層面還未出臺(tái)關(guān)于城市公共交通用地綜合開發(fā)的綱領(lǐng)性政策文件，國內(nèi)城市大多也未出臺(tái)針對性的政策文件，難以有效協(xié)調(diào)各方資源共同推進(jìn)綜合開發(fā)工作順利開展。同時(shí)，PPP項(xiàng)目的行政管理存在交叉狀態(tài)，《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范》（財(cái)金〔2016〕91號(hào)）、《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》（國土資廳發(fā)〔2016〕38號(hào)）等文件的出臺(tái)，標(biāo)志著政府允許TOD綜合開發(fā)與PPP項(xiàng)目程序合并實(shí)施，但相關(guān)細(xì)則尚未明確，缺乏實(shí)際操作性。
3.2TOD綜合開發(fā)受土地政策限制
根據(jù)我國土地管理制度，經(jīng)營性用地必須通過招標(biāo)、拍賣或者掛牌的方式出讓土地使用權(quán)，城市軌道交通沿線用于物業(yè)或商業(yè)的土地屬性為經(jīng)營性用地，“招拍掛”意味著軌道交通公司不能確保拿到軌道交通沿線土地的使用權(quán)。事實(shí)上，TOD+PPP模式的關(guān)鍵是以軌道交通公司為主導(dǎo)，通過自主選擇社會(huì)資本合作進(jìn)行站點(diǎn)周邊土地開發(fā)與軌道交通項(xiàng)目建設(shè)，但在目前“招拍掛”制度下，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過競標(biāo)獲得軌道交通沿線周邊土地開發(fā)權(quán)，在繳納土地出讓金后自主開發(fā)土地并獲取土地增值收益，不利于建立公平的土地增值分配機(jī)制。
3.3多種規(guī)劃編制缺乏有序銜接
我國城市規(guī)劃和交通規(guī)劃模式大多為“先城市規(guī)劃、后交通規(guī)劃”，即先根據(jù)城市規(guī)劃確定城市用地布局，后制定相適應(yīng)的城市交通規(guī)劃。因此，交通規(guī)劃往往處于被動(dòng)地位。此外，在公共交通站點(diǎn)規(guī)劃和建設(shè)中，缺乏一體化的發(fā)展理念與方法，與站點(diǎn)周邊設(shè)施及其他交通方式缺乏有效銜接。香港地鐵TOD+PPP模式的成功離不開社會(huì)資本方在TOD綜合開發(fā)規(guī)劃階段的提前介入，但內(nèi)地由于缺少上位法和細(xì)化的審批程序，導(dǎo)致物業(yè)開發(fā)滯后于地鐵建設(shè)。
4城市軌道交通PPP+TOD模式融合的對策分析
4.1加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)
一是要制定配套的政策法規(guī)和體制機(jī)制研究，制定軌道交通沿線土地綜合開發(fā)及政府與社會(huì)資本合作開發(fā)條例或辦法，理順政府部門、軌道交通企業(yè)及社會(huì)資本在土地使用管理、規(guī)劃管理及建設(shè)開發(fā)中的責(zé)任和權(quán)利。二是要加強(qiáng)監(jiān)管，TOD+PPP模式在某種意義上是一種定向的土地財(cái)政，如果監(jiān)管不力，可能會(huì)滋生新的暗箱操作和腐敗，為避免造成資源浪費(fèi)或國有資產(chǎn)流失，應(yīng)建立專門的制度和機(jī)構(gòu)來規(guī)范和監(jiān)管相關(guān)運(yùn)作。
4.2加強(qiáng)軌道交通綜合開發(fā)用地保障
一是明確軌道交通土地開發(fā)范圍，如廣州市軌道交通場站周邊土地綜合開發(fā)用地范圍為距軌道交通場站綜合體約800m范圍、與軌道功能緊密關(guān)聯(lián)的區(qū)域。二是實(shí)施土地分層確權(quán)，在同一宗地塊上，依據(jù)地鐵建設(shè)和物業(yè)建設(shè)功能的不同，對建設(shè)項(xiàng)目所對應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行分層設(shè)立，地鐵站點(diǎn)的建設(shè)為劃撥土地，物業(yè)建設(shè)為出讓或出租用地，如深圳市將軌道交通上蓋用地劃分為三層不同的使用權(quán)，從而解決了混合用地的開發(fā)權(quán)出讓問題。三是采用有所變通的土地出讓方式，積極推進(jìn)土地使用權(quán)作價(jià)出資，如自2012年以來，深圳市確定國有土地使用權(quán)作價(jià)出資在市地鐵集團(tuán)有限公司先行先試。
4.3優(yōu)化規(guī)劃調(diào)整機(jī)制
一是推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目審批改革，以制度創(chuàng)新保障城市規(guī)劃與軌道交通規(guī)劃的協(xié)調(diào)，如廈門市制定了《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多規(guī)合一管理若干規(guī)定》，保障規(guī)劃、土管、建設(shè)、環(huán)保等規(guī)劃的協(xié)調(diào)。二是實(shí)現(xiàn)TOD開發(fā)規(guī)劃與軌道交通網(wǎng)線規(guī)劃同步編制，規(guī)劃先導(dǎo)是軌道交通與土地綜合開發(fā)同步實(shí)施的前提和保障，如廣州市規(guī)定在軌道交通線網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃階段，同步編制軌道交通場站周邊土地綜合開發(fā)規(guī)劃方案，由市屬軌道交通投資建設(shè)主體聯(lián)合市土地開發(fā)中心、各區(qū)政府共同編制。
5結(jié)語
TOD+PPP模式可實(shí)現(xiàn)城市軌道交通的資金循環(huán)，隨著優(yōu)秀城市土地資源約束的增強(qiáng)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，金融制度的逐步健全，軌道交通TOD+PPP模式將逐漸成為我國公共交通融資的主流模式之一。在當(dāng)前的制度背景下，地方政府應(yīng)具有創(chuàng)新精神，以TOD+PPP模式促進(jìn)城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。
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