[摘要]文章通過對城市軌道交通工程現(xiàn)狀及特點的分析，圍繞“確保工程質(zhì)量，強化安全生產(chǎn)”，提出政府監(jiān)督的思路和具體舉措，并在南京市城市軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督工作中得到實踐。
[關鍵詞]城市軌道交通工程；質(zhì)量；安全；監(jiān)督；驗收
1城市軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督現(xiàn)狀
21世紀以來，國內(nèi)多個地區(qū)陸續(xù)開始了大規(guī)模城市軌道工程建設，據(jù)國家發(fā)改委發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，目前全國有300余條軌道交通線路處于規(guī)劃設計和施工建設階段，總里程超過10000km，總投資超過1.5萬億。根據(jù)國家現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，建設行政主管部門應對城市軌道交通工程的質(zhì)量安全進行監(jiān)督。除了2010年頒發(fā)的5號文和2014年3月頒布的《城市軌道交通建設工程質(zhì)量驗收辦法》等數(shù)量不多的文件外，監(jiān)督依據(jù)均為房屋建筑與市政基礎設施工程質(zhì)量安全管理的相關規(guī)定。從事質(zhì)量安全監(jiān)督的機構，也大多是房屋建筑和市政基礎設施工程的監(jiān)督機構。2011年12月，南京市政府為了加強對軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督，專門成立了南京市軌道交通建設工程質(zhì)量安全監(jiān)督站，是全國首家專門從事城市軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督的監(jiān)督機構。在此之后，合肥、溫州、徐州等地也相繼成立了城市軌道交通工程的專業(yè)監(jiān)督機構，負責本地區(qū)軌道交通工程建設的質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作。這突顯了各地政府對城市軌道交通工程的重視，也反映了城市軌道交通工程與市政、房建工程存在著較大的差異。正是這種差異，促使城市軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督工作者們必須在不斷探索、研究中抓工程質(zhì)量與安全監(jiān)督工作。
2城市軌道交通工程的特點
2.1建設模式多樣隨著國家工程建設領域投融資體制改革的深化，城市軌道交通工程建設管理模式也在隨之變化發(fā)展，從政府下設的職能部門直接建設，到實現(xiàn)企業(yè)化運作，到BT、BOT以及當前熱門的PPP模式，都有具體應用案例。加上城市軌道交通線路長，需要與鐵路、公路發(fā)生交互，還衍生出了多方代建的形式。這些模式的交替或者同時出現(xiàn)，給建設管理方以及工程監(jiān)督機構也帶來了不少新問題，最為突出的就是職責的確認和劃分。2.2承發(fā)包模式多樣目前，城市軌道交通工程主要的承發(fā)包方式還是平行發(fā)包，沒有實現(xiàn)工程項目的總承包。同時，因為涉及專業(yè)多，建設單位往往會將一部分專業(yè)工程進行直接發(fā)包，如接地網(wǎng)、幕墻等。另外，部分系統(tǒng)工程，如屏蔽門、FAS、AFC等工程的承包商，通常不具備施工安裝資質(zhì)。這些現(xiàn)象雖然與建設行業(yè)的常規(guī)做法和部分規(guī)定不一致，但多年來已經(jīng)在全國各地逐漸形成了行業(yè)的普遍規(guī)律，迫使監(jiān)督機構不能一味叫停，必須正視這個問題。2.3邊設計邊施工現(xiàn)象普遍城市軌道交通工程建設規(guī)模大，施工周期長，無論是設計還是審圖的工作量都非常大。加上近年來，各地城市軌道交通工程都在蓬勃發(fā)展，從業(yè)機構和技術人員數(shù)量都已經(jīng)跟不上發(fā)展的需求。這些因素導致了工程邊設計、邊審查、邊施工的現(xiàn)象普遍存在。2.4危險性較大的分部分項工程數(shù)量多根據(jù)國家住建部87號文的規(guī)定，城市軌道交通工程包含的危大工程種類、數(shù)量極多，由于工程規(guī)模大，往往又全都是超過一定規(guī)模的危大工程，按照《房屋建筑和市政基礎設施工程施工安全監(jiān)督工作規(guī)程》規(guī)定，監(jiān)督人員需加大監(jiān)督頻率，到場監(jiān)督。在監(jiān)督力量相對不足的情況下，采取何種有效監(jiān)管措施，是擺在安全監(jiān)督機構面前的現(xiàn)實問題。2.5涉及專業(yè)多，系統(tǒng)關聯(lián)度高軌道交通工程除了常規(guī)的土建工程，還包括軌道、供電、通信、信號、FAS、BAS、PSD、AFC等多個專業(yè)工程，各專業(yè)工程之間設有不同的接口，通過軟、硬件的連接及聯(lián)合調(diào)試，共同實現(xiàn)設計的各項功能。
3質(zhì)量安全監(jiān)督工作的思路
城市軌道交通工程的特點，決定了對它的監(jiān)督不能生搬硬套既有的法律法規(guī)，不能憑老經(jīng)驗、老辦法，一成不變的搞監(jiān)督，需要監(jiān)督人員本著實事求是的態(tài)度，不斷探索、實踐、提煉并總結出適合城市軌道交通工程監(jiān)督的方法，最終形成一套完整的運行體系，為規(guī)范和保障后續(xù)線路建設建立和提供必要的政策理論基礎。幾年來，圍繞“確保工程質(zhì)量，強化安全生產(chǎn)”這一目標，我們進行了大量的思考、嘗試，初步總結形成了一套比較完整的監(jiān)督思路：（1）以法規(guī)為準繩，兼顧實際操作。（2）理順各方關系，確保職責清晰。（3）行為監(jiān)督為主，實體監(jiān)督為輔。（4）嚴格行政執(zhí)法，推動兩場聯(lián)動。（5）政府購買服務，彌補專業(yè)短板。（6）不斷總結研究，提高監(jiān)管效能。
4主要監(jiān)督舉措
針對城市軌道交通工程的特點，在工程質(zhì)量安全監(jiān)督過程中，我們堅持以確保建設各方職責清晰，責任落實為原則，以規(guī)范各方質(zhì)量安全行為為導向，采取各種措施，積極妥善處理了工程監(jiān)督過程中的一些特殊問題。4.1充分發(fā)揮建設單位的主導作用同普通工程項目不一樣，城市軌道交通工程的建設主體往往是固定的一兩家企業(yè)，雖然當前存在多種建設模式，但建設單位，特別是代表政府行使建設管理職能的建設方的主導地位仍然不容忽視。在監(jiān)督過程中，通過加強對建設單位管理和協(xié)作，一方面規(guī)范建設方的行為，一方面也通過他們在不同標段、線路間推進“以點帶面，舉一反三”式的問題處理方式，推進實施各項管理制度。4.2明確參建各方法律地位與關系，確保責任落實4.2.1規(guī)范總分包管理城市軌道交通工程體量大，合理實施總分包有利于工程進度和質(zhì)量的保證。但對于總包、分包單位如何監(jiān)督，實際工作中一直比較含糊。為此，我們特別關注了總分包合同中對于雙方職責的規(guī)定，要求雙方依據(jù)國家關于工程總分包管理的相關要求明確職責劃分。在監(jiān)督過程中，嚴格按照職責內(nèi)容進行監(jiān)督，特別是對總包是否履行總包職責，是否按照法律法規(guī)對分包單位實施管理加強了監(jiān)督。這大大促進了總包單位的管理，促進了質(zhì)量安全責任的傳遞和落實。4.2.2規(guī)范集中發(fā)包工程的管理建設單位直接發(fā)包的分部工程（如集中發(fā)包的接地網(wǎng)、幕墻工程），因為涉及多個車站、多個土建施工單位，又缺乏總包管理，其日常管理、質(zhì)量驗收往往游離在外。為此，我們首先要求此類工程必須單獨報監(jiān)，接受監(jiān)督；其次，要求建設單位安排專人負責此類工程的驗收和移交；最后，要求施工單位在驗收合格后將相關資料向所在單位工程的承包商進行移交。對接地網(wǎng)等后期會被隱蔽的工程還必須提供接地網(wǎng)平面布置竣工圖等基礎資料，確保工程質(zhì)量始終處于受控狀態(tài)。4.2.3規(guī)范承包商資格管理對于系統(tǒng)承包商沒有施工資質(zhì)的問題，我們按照“職責清晰、責任落實有效”的原則，要求必須明確一家有施工安裝資質(zhì)的單位承擔現(xiàn)場施工任務，建設單位、系統(tǒng)承包商、施工單位簽署三方協(xié)議，明確各自的工作內(nèi)容和質(zhì)量安全職責。監(jiān)督機構將具體承擔施工任務的單位確定為日常監(jiān)督的重點對象，同時要求系統(tǒng)承包商、建設單位做好協(xié)同管理。4.3實施提前介入監(jiān)督，確保質(zhì)量安全監(jiān)督不缺位城市軌道交通工程設計、審圖系按階段推進，在進度要求緊的情況下，往往無法在辦理工程報監(jiān)手續(xù)時提供完整的圖審合格文件。對此，我們采取了“提前介入監(jiān)督，逐步提交圖審文件”的措施。在辦事程序上，由建設單位在整條線路報監(jiān)前，向建設行政主管部門提出監(jiān)督申請，說明分階段圖審等問題，經(jīng)批準后辦理提前介入監(jiān)督的手續(xù)；在具體監(jiān)督中，嚴格要求施工的內(nèi)容必須通過圖審，杜絕白圖施工。4.4規(guī)范各項驗收行為，促進過程管理到位4.4.1強化關鍵節(jié)點施工前條件驗收城市軌道交通工程包含有大量的危險性較大的分部分項工程，施工安全風險高。為了提高安全監(jiān)督效率，我們從促進工程參建各方提高安全意識入手，制定并實施了“關鍵節(jié)點施工前條件驗收制度”。明確了具體的驗收程序、需要開展驗收的具體節(jié)點和驗收的內(nèi)容及要求，監(jiān)督機構在日常監(jiān)督中，對各參建單位執(zhí)行該制度情況和驗收效果進行監(jiān)督抽查。通過這一舉措，促進各方履行安全管理職責，有效防范了施工安全風險。4.4.2細化質(zhì)量驗收程序，確�？煽繄�(zhí)行在過去相當長的時間里，城市軌道交通工程驗收一直缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的要求。住建部42號文的出臺，在一定程度上明確和統(tǒng)一工程質(zhì)量驗收的相關內(nèi)容，但在實際操作中仍然存在一些實際困難。圍繞“確保驗收達到目的”這一基本原則，我們細化和完善了驗收程序、要求，主要是明確了分階段驗收、緩建緩驗等概念；明確了土建子單位工程應在大面積隱蔽前完成驗收；明確了系統(tǒng)聯(lián)合調(diào)試合格是項目驗收的前置條件等要求。通過在南京地鐵三號線、四號線的實踐情況來看，這些做法取得了非常好的效果，也已經(jīng)普遍被參建各方所接受。4.5加強科學研究，不斷總結提升城市軌道交通工程作為一個新興產(chǎn)業(yè)，無論是在技術上還是管理上都有很多內(nèi)容值得深入研究。為了提升監(jiān)督工作的科學性、前瞻性，我們結合自身監(jiān)督工作和工程監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的難點、盲點問題，積極開展了各類研究工作，形成了一系列制度、辦法，有的即將上升為地方標準。這對于開拓管理思路、提升監(jiān)督工作水平，乃至于規(guī)范和引領行業(yè)的發(fā)展都將發(fā)揮非常積極的作用。隨著城市軌道交通工程的持續(xù)快速發(fā)展，監(jiān)督力量不足的問題越發(fā)突出。為了提高監(jiān)督的效果，我們還依據(jù)安全風險類別、企業(yè)事故發(fā)生率等因素實施了差別化監(jiān)督；利用政府購買服務的方式，彌補現(xiàn)有監(jiān)督人員數(shù)量偏少、覆蓋專業(yè)不足的短板。同時也在積極嘗試利用行政處罰、不良記錄、紅黃牌警示等行政手段結合企業(yè)信用評價、現(xiàn)場和市場有機聯(lián)動等調(diào)節(jié)手段，來提升軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督的效果。
