摘要：文章主要以當前的農(nóng)田水利建設現(xiàn)狀為出發(fā)點，針對存在的問題，從政治經(jīng)濟學角度看待農(nóng)田水利建設問題的癥結，運用定性分析和文獻研究方法，思考在當前社會制度下，如何用制度、組織來保證農(nóng)田水利建設，用經(jīng)濟手段來調動農(nóng)田水利建設的相關利益方。
關鍵詞：農(nóng)田水利；渠道；法治
水利是農(nóng)業(yè)的命脈，水事關乎民，水事大于天。新中國成立以來，我國水利建設取得了巨大的成就，江河防洪能力不斷提升，農(nóng)田水利設施不斷完善，農(nóng)村水利保障能力不斷增強，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設提供了重要的支撐和保障。但是，農(nóng)田水利建設仍然存在很多的問題，與灌溉的需求不相適應。
根據(jù)水利水電研究院的研究報告，水利對糧食生產(chǎn)的貢獻率在40%以上。目前，全國仍有不少耕地缺少基本灌溉條件，現(xiàn)有灌區(qū)普遍存在標準低、配套差、老化失修、效益衰減等問題。農(nóng)田灌溉呈現(xiàn)“最后一公里”[]問題，基層水利服務體系薄弱，將會成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的突出制約因素。農(nóng)田水利建設滯后影響國家糧食安全；農(nóng)業(yè)用水資源利用率不高，制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設；農(nóng)村水利設施發(fā)展落后，管理體制機制不順，制約水利的整體發(fā)展。
一、農(nóng)田水利建設的意義和內(nèi)涵
隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步推進，我國水利面臨的形勢更趨嚴峻，迫切要求增強防災減災能力，強化水資源節(jié)約保護工作，扭轉農(nóng)業(yè)主要靠天吃飯的局面。必須進一步加快農(nóng)村水利改革發(fā)展，把農(nóng)田水利作為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的決定性因素，擺在農(nóng)業(yè)發(fā)展突出位置，把發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)作為建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容，增強農(nóng)田水利支撐保障能力，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。
加強農(nóng)田水利建設，是確保國家糧食安全、促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收的迫切需要；是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義新農(nóng)村的迫切需要；也是轉變發(fā)展方式、擴大內(nèi)需，推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要。國家要從戰(zhàn)略和全局的高度，充分認識農(nóng)田水利基本建設的重要性和緊迫性，把農(nóng)田水利基本建設作為經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整的基礎工程來抓。它是保障和改善民生的重大舉措，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要方面。
農(nóng)田水利建設是指為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的水利事業(yè)�；救蝿帐峭ㄟ^水利工程技術措施，改變不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的自然條件，為農(nóng)業(yè)高產(chǎn)高效服務。農(nóng)田水利建設就是通過興修為農(nóng)田服務的水利設施，包括灌溉、排水、除澇和防治鹽、漬災害等，建設旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)定的基本農(nóng)田。
主要內(nèi)容包括整修田間灌排渠系，平整土地，擴大田塊，改良低產(chǎn)土壤，修筑道路和植樹造林等。農(nóng)田水利建設的基本任務，是通過興修各種農(nóng)田水利工程設施和采取其他各種措施，調節(jié)和改良農(nóng)田水分狀況和地區(qū)水利條件，使之滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要，促進農(nóng)業(yè)的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。采取蓄水、引水、跨流域調水等措施調節(jié)水資源的時空分布，為充分利用水、土資源和發(fā)展農(nóng)業(yè)創(chuàng)造良好條件；采取灌溉、排水等措施調節(jié)農(nóng)田水分狀況，滿足農(nóng)作物需水要求，改良低產(chǎn)土壤，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。
二、我國農(nóng)田水利建設的歷史、現(xiàn)狀及存在的問題
（一）我國農(nóng)田水利建設的歷史和現(xiàn)狀
我國有悠久的農(nóng)田水利建設的歷史。早在夏商時期，人們就把土地規(guī)劃成井田。井田即方塊田，把土地按相等的面積作整齊劃分，灌溉渠道布置在各塊耕地之間。五代兩宋時期建設了太湖圩田。明清時期建設了江漢平原的垸田及珠江三角洲的基圍等。這些小型農(nóng)田水利形式在以后得到繼承和發(fā)展。至20世紀50年代初期，修建了許多近代灌溉工程，干支級渠道比較順直整齊，但對田間渠系和田塊沒有及時進行建設和整修，田間工程配套不全。旱作灌區(qū)，土地不平整，大畦漫灌，水量浪費嚴重；水稻灌區(qū)串灌串排現(xiàn)象普遍存在，不僅影響合理灌溉、排水曬田，而且造成肥料流失、水量浪費。另一方面，田塊面積小，形狀不規(guī)則，與農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)很不適應。
（二）我國農(nóng)田水利建設的現(xiàn)狀和存在問題
我國的農(nóng)田水利工程多數(shù)修建于上個世紀五六十年代，經(jīng)過幾十年的運行存在著老化失修的問題，特別是一些灌區(qū)的末級建筑，應該說這些年來，很多地方的農(nóng)田水利都是在吃老本。據(jù)統(tǒng)計，大型灌區(qū)主要建筑物有40%左右需要維修，中小灌區(qū)大概有50%左右需要維修。據(jù)水利、農(nóng)業(yè)部門有關資料，目前全國8.85 億畝有效灌溉面積中，由于工程老化失修、設備報廢等原因，實際灌溉面積只有7億多畝，旱澇保收的僅6億多畝，只占我國耕地總面積的1/3，全國小型農(nóng)田水利工程的平均完好率僅為50%左右。據(jù)2006 年水利部門開展的百縣農(nóng)村水利情況調查，125個縣477個萬畝以上灌區(qū)，共有有效灌溉面積3100萬畝，但實際灌溉面積只有2035萬畝，有35%的面積灌不上水。直至2003年，中國19.5億畝耕地中，還有11.1億畝尚要靠天吃飯。過于粗放和陳舊的渠道系統(tǒng)讓中國農(nóng)村渠道灌溉利用率只有30％—40％，在河南，這個數(shù)字還要更低。水利部副部長鄂竟平也承認并正視中國農(nóng)田水利工程長期“欠賬”的問題。
2010年春我國西南地區(qū)的云南、貴州、四川、廣西、重慶等省區(qū)市遭遇大范圍持續(xù)干旱，大批農(nóng)作物因旱受損甚至絕收，給當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成巨大損失，也給農(nóng)民生活帶來了諸多實際困難。2010年盛夏，我國廣東、廣西、云貴、浙江、福建、陜西、河南、江淮流域和東北的大部分地區(qū)普降暴雨，造成眾多村莊農(nóng)田淹沒，再現(xiàn)了1998年洪澇災害那樣的慘烈局面。旱澇兩重天的迥異景象再一次凸顯出我國農(nóng)田水利設施建設嚴重滯后的被動局面。
2011年春季素有“千湖之省”之稱的湖北竟然遭受了百年不遇的大旱，絕大部分塘堰、水庫、河流、湖泊干涸，年久失修的農(nóng)村水利設施無法發(fā)揮抗旱保苗的積極作用，導致農(nóng)作物大面積減產(chǎn)甚至絕收，一些農(nóng)作物也因為缺水而無法及時播種，作為農(nóng)業(yè)大省的湖北，今年農(nóng)業(yè)減產(chǎn)歉收已成定局。毋庸置疑，自然因素的確是導致我國農(nóng)業(yè)旱澇災害頻發(fā)的重要原因。然而，農(nóng)業(yè)災害發(fā)生頻率越來越快、破壞程度越來越大、影響范圍越來越廣，就說明了人為因素可能起到了更為關鍵的作用。痛定思痛，認真審視我國農(nóng)田水利設施建設中存在的問題，并針對性地找到解決辦法，顯得異常必要和緊迫。
2011年初，中央發(fā)布一號文件規(guī)定，地方政府“土地出讓金的10%將用于農(nóng)田水利建設”。根據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)，2010年全國土地出讓金數(shù)額達2.7萬億元，即有2700億元將于用農(nóng)田水利投資。這已經(jīng)比2010年全年的農(nóng)田水利基本建設投資額高出1500多億，但對于中國農(nóng)田水利的常年欠賬來說，仍遠遠不夠。據(jù)中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭風田測算，對于中國目前農(nóng)田水利欠賬，即使每年投入能達到3000億，也需要用10年以上，才能把整個農(nóng)田水利體系建設起來。
財政部、水利部自2009年聯(lián)合啟動全國小型農(nóng)田水利重點縣建設，先后于2009年6月、2010年7月啟動了兩批共850個全國小型農(nóng)田水利重點縣建設，2011年又啟動第三批400個重點縣建設，至此，我國小型農(nóng)田水利重點縣總數(shù)達到1250個。重點縣的人口、耕地面積、有效灌溉面積、糧食產(chǎn)量分別占全國的75%、78%、79%和86%，初步做到廣覆蓋。
開展小型農(nóng)田水利重點縣建設，有利于發(fā)揮工程整體效益，大幅度提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和抗災減災能力；有利于集中連片規(guī)模化建設，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展；有利于推進農(nóng)田水利建設管理體制機制創(chuàng)新，為工程長久發(fā)揮效益提供保障；有利于調動政府、部門和農(nóng)民群眾的積極性，形成農(nóng)田水利建設的強大合力。
截至2011年9月底，重點縣共維修改造塘壩1.9萬多處，更新改造引水堰閘6000多處，維修改造機電井10萬多眼，配套改造小型泵站1萬3千多座，新建雨水集蓄利用工程5萬多處，整治渠道17.5萬公里，新建及維修各類渠系建筑物49萬處，發(fā)展管灌、噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉面積1100多萬畝，新增、恢復有效灌溉面積1900萬畝，改善灌溉面積2800萬畝，新增糧食生產(chǎn)能力140多億斤。
2011年4月2日召開的今冬明春農(nóng)田水利基本建設和農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作會強調抓好冬春農(nóng)田水利基本建設，對于穩(wěn)定明年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高防災減災能力具有重要意義。要圍繞提高防洪抗災能力、供水保障能力、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和水資源利用效率，大幅度增加資金投入，大力度創(chuàng)新體制機制，大范圍動員社會力量，抓住時機大興農(nóng)田水利建設，努力鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村好形勢，為經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供有力支撐。
面對極端天氣頻繁、成本上升加速、外部環(huán)境多變的嚴重困擾，農(nóng)田水利基礎脆弱、抗御自然災害能力不強，制約農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。同時，加強農(nóng)田水利建設還面臨著不少新情況新問題。由于農(nóng)業(yè)比較效益不高，農(nóng)村青壯年勞動力大量轉移就業(yè)，組織動員農(nóng)民投工投勞難度加大；農(nóng)田水利工程施工、監(jiān)理等力量不足問題凸顯，出現(xiàn)質量隱患的風險加大；工程建后管理和維護機制不健全，過快老化損壞問題突出。
我國目前的農(nóng)田水利建設和管理中出現(xiàn)了各種各樣的問題，嚴重地影響了人民的正常生產(chǎn)和生活。主要表現(xiàn)如下：一是工程建設存在很大的盲目性、隨意性，導致在工程技術、合理開發(fā)和社會經(jīng)濟效益等諸多方面不能互相兼顧；二是工程存在多頭投資、缺乏系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃，目前，國家把農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的三農(nóng)工作當作基礎性的工作放在及其重要的地位，水利、農(nóng)業(yè)、開發(fā)、財政、國土、交通、扶貧、農(nóng)辦等部門都通過相應渠道加大對三農(nóng)的投入，從而形成了多頭投資的格局，各相關部門都制定了規(guī)劃，但各自為戰(zhàn)，未形成系統(tǒng)的小型水利統(tǒng)籌規(guī)劃；三是工程重復建設多、工程界面多、半拉子工程多以及工程糾紛多，造成了規(guī)劃無序、施工無質、管理無度、科技含量低，存在很多工程隱患；四是工程規(guī)劃存在重形象、輕效益，重政績、輕需求現(xiàn)象；五是工程重建輕管的現(xiàn)象比較嚴重，由于政績觀念作怪，部分領導注重工程實施所帶來的政績，而忽視工程的建后管護，自然乃至人為破壞的現(xiàn)象比較嚴重，工程使用壽命大大縮短，影響到工程效益的充分發(fā)揮。
（三）我國農(nóng)田水利建設今后的政策方向
國家明確指出，今冬明春農(nóng)田水利基本建設，要重點抓好六個方面工作。一是抓好農(nóng)田灌排設施建設，加快實施大中型灌區(qū)節(jié)水改造、灌排泵站更新改造，加強末級渠系改造、田間工程配套、重點澇區(qū)治理，強化“五小”水利工程建設。二是抓好抗旱水源工程建設和節(jié)水灌溉技術普及推廣，建設一批規(guī)�；咝Ч�(jié)水灌溉示范片區(qū)。三是抓好農(nóng)村飲水安全工程建設，嚴格水源保護和水質監(jiān)測。四是抓好水毀工程修復，對直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工程設施要在今年冬季修復，對各類防洪設施要在明年汛前全面修復。五是抓好防洪薄弱環(huán)節(jié)建設，加快推進中小河流和大江大河重要支流治理、小型病險水庫和病險水閘除險加固，加大山洪災害防治力度。六是抓好水土流失綜合治理，努力構建生態(tài)安全屏障。
三、我國農(nóng)田水利建設的對策思考
（一）提高認識，落實國家的各項農(nóng)田水利建設措施
農(nóng)田水利是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的前提和基礎，沒有防洪除澇基礎設施的保障，就沒有農(nóng)業(yè)的增效、農(nóng)民的增收和農(nóng)村的穩(wěn)定。農(nóng)村水利現(xiàn)代化也是整個現(xiàn)代化建設的重要組成部分，應該保持與經(jīng)濟和社會同步發(fā)展，并適度超前。要緊緊圍繞農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展要求，用先進技術和先進設備裝備農(nóng)村水利，用科學的方法和現(xiàn)代的觀念指導農(nóng)村水利，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化提供基礎性的支撐保障，加快傳統(tǒng)農(nóng)村水利向現(xiàn)代農(nóng)村水利的轉變，實現(xiàn)農(nóng)村水利的新飛躍。當前，農(nóng)村水利建設遇到了前所未有的困難和問題，但農(nóng)村水利始終承擔著支撐農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重任，只要我們正視困難，多調查、多分析、多研究，并拿出切實的對策，就一定能夠推進農(nóng)村水利基本建設持續(xù)向前發(fā)展。
正是認識到農(nóng)田水利建設的重要性，我們要將國家的各項農(nóng)田水利建設措施落實到位，才能發(fā)揮它應有的作用。
（二）深挖渠道，明確和發(fā)揮農(nóng)田水利建設各主體的作用
以經(jīng)濟為抓手，政策為導向，將相關組織和個人聯(lián)系起來，共同推進農(nóng)田水利建設。
構建財政渠道、市場渠道、其它渠道共同參與的籌資模式。在農(nóng)田水利基礎設施建設與管理中，財力是重要保證。過去投資渠道比較單一，大多依靠政府的財政投入，事實表明，僅僅靠政府財政遠遠不能為廣大農(nóng)村提供足夠的農(nóng)田水利基礎設施。因此，需要構建“多渠道”籌資模式，解決目前的融資難題。一是財政渠道。主要包括：財政預算內(nèi)渠道、財政預算外籌資渠道。二是市場渠道。主要做法有：利用資本市場籌資，如發(fā)行長期基本建設國家債券；成立旨在推動農(nóng)田水利建設的專項發(fā)展基金，國家拿出一部分資金建立水利基金，來解決農(nóng)田水利設施的歷史欠賬問題；還可以向金融機構融資，利用減免稅收和給予信貸優(yōu)惠等政策，調動經(jīng)濟組織投資農(nóng)田水利基礎設施；發(fā)行彩票渠道，可以在借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗和我國具體實踐基礎上，通過發(fā)行農(nóng)田水利基礎設施建設和公共事業(yè)彩票的形式進行融資，解決當前投資不足問題。三是其它渠道。非政府組織籌資、境外籌資和個人籌資、企業(yè)家捐助等。
國家應根據(jù)農(nóng)田水利的不同性質，建立起由中央、省、縣鄉(xiāng)、農(nóng)民四位一體的農(nóng)田水利基礎設施供給體制。采取以中央、省兩級政府為主導，縣鄉(xiāng)財政適當配套的方式，著重解決好與當前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民生活緊密相關的農(nóng)田水利基礎設施供給問題。比如，大型水利工程應由中央政府提供，在目前縣鄉(xiāng)財政比較困難的情況下，基本農(nóng)田水利設施建設應通過省級政府對縣級政府的轉移支付來解決，即主要由省級政府“出錢”，縣級政府“辦事”的方式來解決；一些小型的農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的基礎設施項目，比如小型農(nóng)田水利建設，因為可以使農(nóng)民直接受益，并且投資不大，可以采取農(nóng)民投入為主，政府適當補貼的方式來投資建設。
如果國家能給每個村莊撥一定的維修資金，以工代賑，讓他們把自己村莊的貯水設施都修建好，估計農(nóng)民們都會很高興。假設每個農(nóng)民一個月500元，一年下來6000元，600億維修資金一年可提供1000萬的就業(yè)崗位，既能讓從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民在農(nóng)閑時不用再外出打工，也能夠提高他們的收入，國家的糧食生產(chǎn)基礎也有保障了。
從歷史角度看，農(nóng)民資源投入一直是農(nóng)田水利建設的主要資金和勞務來源之一。農(nóng)田水利基礎設施的主要服務對象是村莊社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民，他們是主要的受益群體，因此，農(nóng)田水利建設要充分考慮如何調動起農(nóng)民這個主體的積極性。引導民間資金進入農(nóng)田水利基礎設施建設領域，是增加投入、有效管理、提高效率的一項重要措施。
明確各個相關部門的職責，是農(nóng)田水利建設和管理的必要保證。水利站是縣級行政主管部門的派出機構，實行條塊結合、雙重領導，主要職能是負責本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)水利工程的規(guī)劃、建設和管理，防汛抗旱，灌溉排澇，水資源管理，協(xié)助做好水行政執(zhí)法和規(guī)費收繳，圩區(qū)建設和國營機電排灌站的運行管理，新技術推廣等等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站人員事業(yè)經(jīng)費應納入縣級財政預算計劃，并通過縣級水行政主管部門再下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)水利站。要實現(xiàn)事企分開，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站事業(yè)編制人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站要向制定規(guī)劃、監(jiān)督建設、經(jīng)營管理轉變，加大水利技術示范和推廣力度，依靠科技進步提高農(nóng)田水利建設和管理水平，盡快實現(xiàn)公益性服務與經(jīng)營性服務相分離、綜合性服務和專業(yè)性服務相結合、科技性服務和指導性服務相協(xié)調，努力提高服務水平和服務質量。
（三）以經(jīng)濟手段，重構農(nóng)戶合作機制
農(nóng)田水利建設是需要集體行動的，分田到戶后，的確與過去相比難以組織起大的農(nóng)田水利建設。但并不是沒有任何辦法的，一方面，可以借鑒集體化時期動員農(nóng)戶合作建設農(nóng)田水利的經(jīng)驗，重構農(nóng)戶合作機制。另一方面，還應考慮當?shù)剞r(nóng)村本身的特點，對于合作傳統(tǒng)良好的農(nóng)村社區(qū)，可以引入用水戶協(xié)會等合作模式，政府適當補貼，幫助其自立發(fā)展，最終促使農(nóng)戶參與農(nóng)田水利基礎設施的建設，創(chuàng)造良好的基礎設施投資、建設、應用和維護機制。這方面，山東費縣產(chǎn)權制度改革、河南博愛縣的股份合作制，以及江蘇省響水縣六套鄉(xiāng)三新河用水者協(xié)會等案例，有效動員了農(nóng)民參與農(nóng)田水利設施投入的積極性，值得借鑒。而對于村莊分散現(xiàn)象嚴重，基本無法合作的村莊，則應該詳細考察其分散化現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，對癥下藥，幫助其解決村莊組織問題。
（四）制定規(guī)章制度，用法律為農(nóng)田水利建設護航
教育農(nóng)民，重新塑造社會基礎僅僅只是從思想角度來解決問題�，F(xiàn)代社會是法治社會，早日制定與農(nóng)田水利設施建設與維護相關的法律。對于那些確實惡意破壞農(nóng)田水利設施，損害廣大農(nóng)民利益的，必須要動用法律手段制裁。制定詳細的堤壩保護規(guī)章制度，做到嚴格執(zhí)行，依法辦事。違法情節(jié)嚴重的，要嚴肅處理。以現(xiàn)代法治為公益事業(yè)保駕護航。
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