土地節(jié)約集約利用面臨的問題及對策
摘要：我國近幾年雖然在土地資源開發(fā)、耕地保護、國土整治方面做了不少工作，但人地矛盾依然突出。耕地保護的嚴(yán)峻形勢、房地產(chǎn)用地的結(jié)構(gòu)性矛盾、工業(yè)用地的鋪張浪費以及“經(jīng)營城市”理念理解的偏差都在不同程度上阻礙了土地節(jié)約集約利用觀念的推進�，F(xiàn)今必須采取切實可行的方法節(jié)約集約利用土地，從多方面、多層次.系統(tǒng)地解決或緩解這個矛盾才能保證我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：土地,節(jié)約集約,利用,可持續(xù)發(fā)展
我國正處在加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的發(fā)展階段，需要新增大量建設(shè)土地，而人多地少的國情卻不允許過多占用耕地，因此，必須提高現(xiàn)有土地利用率，以節(jié)約集約利用土地來保障發(fā)展。根據(jù)國土資源部最近發(fā)布的“2004年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果”顯示，全國耕地面積由1996年10月底的1.30億hm2 減少為2004年10月底的1.22億hm2，耕地凈減少0.076億hm2，人均耕地由0.106億hm2降為0.094億hm2。與此同時，大量土地被粗放利用，甚至浪費。來自國土資源部專項調(diào)查表明，到2004年底，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共閑置土地7.195萬hm2，空閑土地5.616萬hm2，批而未供土地13.563萬hm2，三類土地總量為26.374萬hm2，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%[1]。當(dāng)前，如何提高土地利用率、減少占用耕地，已慢人們不容回避的課題。
2 土地集約利用存在的問題
2.1 城市土地利用不合理
在現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展中，特別是城市化建設(shè)中，在加速城市化建設(shè)的同時，忽視耕地保護。在如何處理耕保護和城市發(fā)展的關(guān)系中還存在著較為嚴(yán)重的問題。①城市土地閑置與撂荒。隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和基本建設(shè)規(guī)模的大幅度增長，有些地方出現(xiàn)了非理性的“圈地潮”，造成大量耕地圈占。如有些企業(yè)征到地后，遲遲不開工，有些甚至閑置兩三年;有些企業(yè)千方百計批到土地后，不是立即建設(shè)生產(chǎn)，而是待價而沽，炒買炒賣，牟取暴利。②違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重。大規(guī)模的集中占用土地和違法濫用土地，不僅遠遠超出了經(jīng)濟建設(shè)的正常需求和實際可能的開發(fā)能力，而且是外延發(fā)展、粗放經(jīng)營、以犧牲大量耕地資源為任勞代價;③城市土地利用效率低下，“城中村”，“城中廠”的現(xiàn)象較為普遍，造成地不能盡其用，土地產(chǎn)出效益差，土地價值不能體現(xiàn)。
2.2 房地產(chǎn)用地結(jié)構(gòu)影響土地資源的公平配置
當(dāng)今房地產(chǎn)市場形勢嚴(yán)峻，結(jié)構(gòu)性矛盾始終是一個無法回避的因素[2]。在當(dāng)前的房地產(chǎn)市場發(fā)展中，存在的問題和困難是明顯的，主要表現(xiàn)在3個方面：①投資投機比重居高不下。投機分子憑借雄厚的資金實力炒樓，普通百姓所需要的住宅很少，而占地面積大、容積率小、綠化率高、單套面積超大的別墅或高檔住宅卻在市場上屢屢出現(xiàn)，使得有限的土地資源為烽數(shù)人提供服務(wù)。不但導(dǎo)致公共資源的分配不公，也使市場炒作的氣氛更加濃烈。②房地產(chǎn)大量開發(fā)，占用大批優(yōu)質(zhì)土地資源，在一定程度上擠占了其他用地需求，致使其他產(chǎn)業(yè)用地進一步緊張。③ 一些地方對房地產(chǎn)市場調(diào)控意識不強，不顧市場需求，盲目擴大建設(shè)規(guī)模，致使供給過度，形成一些“半拉子工程”和一些“爛尾樓工程”用地，妨礙了城市功能及城市集聚效應(yīng)的發(fā)揮，嚴(yán)重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。
2.3 工業(yè)用地粗放
在工業(yè)化的進程里，工業(yè)用地的供應(yīng)往往都被擺在重要位置，不介優(yōu)先供應(yīng)，甚至是“有求必應(yīng)”。有的地區(qū)為了完成招商引資的目標(biāo)，提高地方對資本的吸引力，工業(yè)用地的價格被迫一降再降，以至于出現(xiàn)了“零地價招商”甚至“負地價招商”的現(xiàn)象。有的工廠屬于低水平重復(fù)建設(shè)或者重污染項目，本不應(yīng)該上馬，卻占了不少土地;有的能夠上坡下灘，卻占用良田;有的可以集中到工業(yè)園區(qū)或者挪到其他地區(qū)，卻“村村冒火、鎮(zhèn)鎮(zhèn)點煙”;有的可以建多層“立”起來，卻以1層廠房趴在地上;有的可以利用廢棄廠房，卻非要新占耕地。土地成本的你廉使得大量企業(yè)積極擴充“店面”，如果現(xiàn)代化以浪費大量土地資源為代價，會使“可持續(xù)發(fā)展”成為無源之水、無本之本。在2004年的土地市場治理整頓過程中，工業(yè)園區(qū)的問題得到了充分暴露：①工業(yè)園區(qū)的設(shè)立門檻太低，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的審批程序;②園區(qū)規(guī)劃面積貪大求洋，不切實際，在2004年的土地市場治理整頓期間，全國清理出各類開發(fā)區(qū)(園區(qū))6866個，規(guī)劃面積3.86萬km2，超過全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積(2003年底為3.25萬km2)，大批土地因此補圈占;③用地指標(biāo)控制太寬泛，土地浪費嚴(yán)重，很多地方都把工業(yè)園區(qū)的設(shè)立作為地方的政績，寧可土地拋荒，也要大量征地。
2.4 正確認識“經(jīng)營城市”理念
經(jīng)營城市理念的提出曾經(jīng)是城市建設(shè)與管理領(lǐng)域的創(chuàng)新，推動了城市整體運作水平的提高，很快就被全國各地所接受。隨著城市化進程的加快，土地出讓的巨大收益，越來越受到各級地方政府的青睞。已經(jīng)成了地方政府籌集城市建設(shè)資金的首要選擇。有些地方在城市化發(fā)展過程中存在著急功近利的現(xiàn)象，大批土地在短時問內(nèi)出讓.雖然當(dāng)時增加了當(dāng)?shù)氐某鞘薪ㄔO(shè)資金，但從長遠來看，嚴(yán)重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展空間。經(jīng)營城市的廣闊內(nèi)涵被嚴(yán)重壓縮，與簡單的“經(jīng)營土地”劃上了等號。“經(jīng)營城市”的另一個表現(xiàn)是，土地變成有些地區(qū)主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的“指揮棒”。政府制定產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，發(fā)布 “產(chǎn)業(yè)目錄”，通過認定“重點扶持企業(yè)”，可以對政府認為的高新技術(shù)、高附加值、外向型的企業(yè)優(yōu)先供地。相應(yīng)地，對其他企業(yè)則限制或禁止供地。結(jié)果往往是大型企業(yè)很容易拿到土地。處于發(fā)展期的中小企業(yè)卻得不到政府應(yīng)有的支持。
3推進土地節(jié)約集約利用的對策
3.1 土地集約化利用指標(biāo)體系與城市規(guī)劃相結(jié)合 通過供地機制變革與創(chuàng)新，從根本上解決亂占濫用耕地和粗放利用土地的問題，進而推動建設(shè)用地內(nèi)涵.挖潛和集約利用。應(yīng)進行深入的調(diào)查和研究，搞清城市化建設(shè)(規(guī)模、速度)、耕地、經(jīng)濟承載力、人口等之間的關(guān)系。盡快建立適合我國國情的土地集約化利用指標(biāo)體系。必須將城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接起來，堅持“一要吃飯、二要建設(shè)”的基本方針.貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，對城市空間布局和城市形態(tài)總體設(shè)計，在指標(biāo)體系中體現(xiàn)城市人均用地標(biāo)準(zhǔn)、城市容積率、城市土地投資強度和產(chǎn)出效益等，并通過城市土地利用規(guī)劃來落實。杜絕“規(guī)劃跟著項目走，土地任由投資者圈占”的現(xiàn)象。使所建指標(biāo)體系。既有利于城市化建設(shè)，又有利于集約利用土地;既達到發(fā)展建設(shè)的目的.又起到最大限度地節(jié)約用地的作用，緩解建設(shè)用地和保護耕地的矛盾。
3.2切實做到“有地優(yōu)用”
城市的發(fā)展建設(shè)要立足我國的基本國情和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，更多地通過實施舊城改造.充分挖掘城市存量土地的潛力，堅持城市建設(shè)不求最大，只求最佳的原則，在符合城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的前提下，合理調(diào)整利用“已批未供”、“已供未用”存量土地和農(nóng)轉(zhuǎn)用土地指標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計，全國城市的平均整體容積率不到0.3，而專家認為合理容積率應(yīng)為0.5以上[3]。說明我國城鎮(zhèn)土地至少還有40%的潛力。從當(dāng)前企業(yè)用地的實際情況看，盤活企業(yè)存量土地更顯迫切。如果集約利用，實施“平改樓”和盤活“城中村”、“城中廠”用地，以及推行“無地招商”、 “閑地招商”、“零增地技改”，利用存量土地進行“二次招商”，引導(dǎo)企業(yè)嫁接改造、合營合資，將會盤活大量建設(shè)用地.最大限度實現(xiàn)建設(shè)用地不擴張。對投資額小于最低行業(yè)投資規(guī)模的建設(shè)項目，應(yīng)通過租賃存量廠房解決，從本質(zhì)上說，也是為了提高單位面積的土地利用效率。
3.3工業(yè)形成產(chǎn)業(yè)集聚的新格局
對工業(yè)來說.可以從招商源頭人手，合理配置產(chǎn)業(yè)布局，市行政區(qū)域范圍，實施園區(qū)整合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚。使土地粗放型開發(fā)逐步轉(zhuǎn)向集約型利用，形成“數(shù)鎮(zhèn)一區(qū)”、“數(shù)鎮(zhèn)一帶”的發(fā)展格局。打破政區(qū)藩籬，采取“誰招商。誰受益”政策，解決亂上工業(yè)項目的利益驅(qū)動問題。各地積極引導(dǎo)工業(yè)項目向工業(yè)集中區(qū)集中.設(shè)立企業(yè)用地準(zhǔn)入門檻.引進占地少、技術(shù)含量高、附加值高的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，可以改變原來項目用地分散、土地利用結(jié)構(gòu)不合理的狀況。倡導(dǎo)廠房向高空發(fā)展，“借天生地”。對建筑高度、容積率沒有特別限制的區(qū)域。在不破壞城市天際線和城市景觀的前提下，適度放寬建筑容積率和建筑高度，嚴(yán)格控制建筑密度，提高土地投資強度的標(biāo)準(zhǔn)，是提高土地利用效率的最直接的方式，這也是“寸土必盡其用”的必然趨勢。有相當(dāng)多的企業(yè)盡管達不到準(zhǔn)入門檻要求.但并不意味著這些企業(yè)在節(jié)約集約用地的環(huán)境下就沒有了發(fā)展空間，標(biāo)準(zhǔn)廠房的建設(shè)，就給許多中小企業(yè)提供了容身之地，浙江慈溪市華東輕紡城中，建的全部是標(biāo)準(zhǔn)廠房，容積率達到1.14，為197家中小紡織企業(yè)提供了廠房，2004年銷售收入達到了10.35億元，產(chǎn)生了良好且長久的效益。
3.4 綜合整治實現(xiàn)土地可持續(xù)利用
對已用土地實行再利用改造，通過合理規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民“進城出村”，發(fā)展小城鎮(zhèn)、中心村.遷村并點、建設(shè)農(nóng)民多層住宅、退宅還田，采取村內(nèi)有空閑地的不準(zhǔn)占耕地建房[4]。;申請新宅基地必須退還舊宅基地等措施，解決農(nóng)村村莊建設(shè)的“空心村”問題。整理土地.建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田也能推進集約用地。通過土地開發(fā)整理，、遷墳整地、填坑搬墩、退宅還耕、開荒造地等，可增加有效耕地面積。據(jù)統(tǒng)計，田間改渠能增加耕地5%，按此計算全國如果都實行暗灌、暗排、噴灌、滴灌等，就能從耕地中挖出近億畝耕地。據(jù)國土資源部耕地保護司撰寫的《國家示范區(qū)建設(shè)總結(jié)報告》，20個示范區(qū)項目實際共開發(fā)整理復(fù)墾土地3.267萬hm2 (49萬畝)，其中新增耕地1.347萬hm2，新增耕地率達41.2%。從而極大地提高了土地利用率。
我國還有數(shù)量可觀的廢棄地亟待開發(fā)利用。據(jù)統(tǒng)計，因各種人為因素造成破壞廢棄的土地累計約為0.13億hm2 (2億畝)，其中由于從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)和建設(shè)活動破壞廢棄的土地約333.33萬hm2 (5000萬畝)，70%～80%為耕地;由于興修水利、修筑鐵路公路等建設(shè)活動廢棄土地、建筑取土等零星廢棄地及農(nóng)村的坑塘約0.1億hm2，耕地占7()%，可以復(fù)墾。此外，占建設(shè)用地量半壁江山的國家建設(shè)項目，因浪費、粗放用地造成土地大量廢棄的現(xiàn)象也大量存在。開發(fā)區(qū)、大中型水電站、鐵路建設(shè)等線型工程、機場、油田、礦山企業(yè)等也都能成為節(jié)地大戶。
3.5土地實行有效市場化運作
政府與市場的界限應(yīng)有所劃分，哪些領(lǐng)域是政府“經(jīng)營”的范圍，哪些領(lǐng)域是市場經(jīng)營的范圍，界限的混淆并不利于土地節(jié)約集約利用。如果作為經(jīng)營者的政府和作為市場監(jiān)管者的政府合而為一的時候，勢必會與公共利益產(chǎn)生沖突，尤其是當(dāng)經(jīng)營城市與土地節(jié)約集約利用方式相抵觸時.土地資源的損失就在所難免。要解決目前我國城市化過程中的集約經(jīng)營問題，根本之策是建立統(tǒng)一完整的土地市場機制。健全的土地市場是最好的規(guī)劃師，也是實現(xiàn)土地集約利用的最佳出路。政府應(yīng)該主要負責(zé)對土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的制訂和管理，以彌補土地市場失靈帶來的缺陷，并設(shè)法使土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃納入反映各經(jīng)濟社會主體利益和科學(xué)決策程序之中。
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