拆遷評估存在問題及解決途徑
一 引言
近年來，由于城市的快速發(fā)展，各地都出現(xiàn)了大規(guī)模的房屋拆遷工程，由此也引發(fā)了在拆遷補償價格標準上拆遷人甚至城市政府與被拆遷人之間的矛盾。拆遷人希望少花錢，而被拆遷人則希望能拿到更多的補償。如何協(xié)調(diào)這一矛盾，尤其是在協(xié)調(diào)這一矛盾的過程中應(yīng)該如何保障作為弱勢群體的被拆遷人的合法利益，是解決其中問題的關(guān)鍵。
2001年11月1日正式實施的《城市房屋拆遷管理條例》(國務(wù)院第305號令)第三章第二十四條規(guī)定：“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。”這一規(guī)定確立了以房地產(chǎn)市場評估價格作為拆遷房屋補償標準的原則。由于城市房屋拆遷補償價格是由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)評估機構(gòu)按照房地產(chǎn)評估規(guī)范予以估算確定的，因此，拆遷過程中關(guān)于補償標準的分歧就表現(xiàn)在拆遷人與被拆遷人對評估結(jié)果的不同看法上，而這又進一步反映在對評估機構(gòu)的選擇、委托以及對評估結(jié)果的認定上。
顯然，評估機構(gòu)的選擇、拆遷評估委托主體的確認及評估價格的認定是影響評估結(jié)果的關(guān)鍵。只有采取公開、公正、公平的方法選擇拆遷當事人雙方都認可的評估機構(gòu)，合理確定拆遷評估委托主體，運用科學、合理、有效的方法和程序認定評估結(jié)果，才能保證城市房屋拆遷補償價格評估的公平合理，達到協(xié)調(diào)拆遷入與被拆遷人圍繞拆遷補償標準所產(chǎn)生的矛盾，充分保障作為弱勢群體的被拆遷人的利益的目的。
二 評估機構(gòu)的選擇
關(guān)于評估機構(gòu)的選擇，根據(jù)建設(shè)部2003年12月1日頒布的《城市房屋拆遷估價指導意見》第六條規(guī)定，市、縣房地產(chǎn)管理部門應(yīng)當向社會公示一批資質(zhì)等級高、綜合實力強、社會信譽好的估價機構(gòu)，供拆遷當事人選擇;拆遷估價機構(gòu)的確定應(yīng)當公平、透明，采取被拆遷入投票或拆遷當事人抽簽等方式。如某省會城市的具體做法是，拆遷人取得房屋拆遷許可證后，有意向接受估價業(yè)務(wù)委托的評估機構(gòu)可以到政府拆遷主管部門進行登記，市房屋拆遷管理部門和拆遷人根據(jù)拆遷項目大小和難易程度，在具有資質(zhì)的評估機構(gòu)中選擇幾家，并予以公示。由拆遷人組織被拆遷人對公示的評估機構(gòu)進行投票，根據(jù)實際投票數(shù)中有效票的相對多數(shù)確定評估機構(gòu)。
表面上看，這種做法賦予了被拆遷入足夠的主動權(quán)，由他們通過民主投票的方式來自行選擇評估機構(gòu)，而不是由拆遷人一方來選擇，從而可以充分保證拆遷評估及其結(jié)果的公正性和公平性，即保障了被拆遷人的利益。然而，在實際操作中往往存在如下兩方面的弊端：一方面，由于被拆遷入對房地產(chǎn)評估這門技術(shù)及評估機構(gòu)的了解有限，所以很難選出最能對房屋拆遷補償價格進行合理、公正地估算的評估機構(gòu)，而且被拆遷入作為分散的個體，往往參與意識不強，真正參與投票的并不多，這就使得拆遷人或者個別評估機構(gòu)有可能做一些手腳，借這種看起來公正、民主的方式達到暗箱操作的目的，來選擇拆遷入意愿中的評估機構(gòu)。另一方面，在實際操作中，供選擇的評估機構(gòu)往往都是本地的，而一些經(jīng)濟不發(fā)達或欠發(fā)達的市、縣只有有限的幾個評估機構(gòu)，這樣無疑會限制被拆遷人的選擇，也為拆遷人留下可人為操作的余地。
為了杜絕可能出現(xiàn)的不公正現(xiàn)象，我們認為，除了本地評估機構(gòu)可供選擇外，應(yīng)當引入競爭機制，允許外地等級高、信譽好的評估機構(gòu)申請參與競爭。評估機構(gòu)的選擇可以借鑒法院系統(tǒng)或者彩票搖獎的做法，采取由拆遷主管部門在具有拆遷評估資質(zhì)而又愿意接受拆遷評估業(yè)務(wù)委托的全部評估機構(gòu)中，以搖號或者抽簽的辦法選定評估機構(gòu)。
在舉行搖號或抽簽之前，由拆遷主管部門根據(jù)拆遷項目的性質(zhì)、規(guī)模等不同情況，擬定對評估機構(gòu)應(yīng)具備的資質(zhì)及其他相關(guān)條件(如年業(yè)務(wù)量、當前已完成的拆遷評估項目數(shù)量及正在進行的拆遷評估項目數(shù)量、項目完成的質(zhì)量等)的要求，并由有意愿接受拆遷評估業(yè)務(wù)委托的評估機構(gòu)(允許外地符合條件的評估機構(gòu)參與競爭)向拆遷主管部門提交參選申請。拆遷主管部門只做形式審查，符合條件的評估機構(gòu)都可以參與搖號和抽簽。
為保證評估機構(gòu)選擇的規(guī)范性、嚴肅性，符合公開、公平、公正的要求，搖號或抽簽的組織工作應(yīng)由房屋拆遷管理部門負責，并邀請公證機構(gòu)參與，采用一套規(guī)范的選擇實施程序。對于實施程序的安排要求簡明清楚，這樣容易為拆遷當事人尤其是被拆遷人所理解和接受;要具有較好的可操作性，容易實施，比較經(jīng)濟;要規(guī)范穩(wěn)定，這樣才能建立權(quán)威性、可信性。
搖號抽簽選擇方式在選擇房屋拆遷評估機構(gòu)過程中，完全去除了關(guān)系等因素對評估機構(gòu)選擇的影響及拆遷人或者個別評估機構(gòu)做手腳的可能性，從而可以充分保證評估的公正性和公平性。
三 拆遷評估委托主體的確認
即使采用公平、公開、公正的方式選擇拆遷評估機構(gòu)，在一定程度上還不能完全保證評估機構(gòu)對被拆遷房屋實施公平、公正的拆遷評估行為。這里就涉及拆遷評估委托主體的確定問題，不同的委托主體將直接影響拆遷評估機構(gòu)的評估行為。
《城市房屋拆遷估價指導意見》第七條規(guī)定：“拆遷估價機構(gòu)確定后，一般由拆遷人委托。委托人應(yīng)當與估價機構(gòu)簽訂書面拆遷估價委托合同。”即拆遷人委托評估機構(gòu)實施拆遷評估，由拆遷人直接向評估機構(gòu)支付拆遷估價費用。這種制度的設(shè)計往往存在如下弊端：第一，由拆遷人委托評估機構(gòu)進行拆遷補償價格的評估，這給被拆遷人帶來的直觀認識是評估機構(gòu)是受拆遷入雇傭的，是拆遷人利益的代表，他是不會站在公開、公平、公正的立場來進行拆遷補償價格評估的。從而，在拆遷評估工作還沒有進行之時，被拆遷人就已經(jīng)對拆遷評估的公正性及最終拆遷評估結(jié)果的合理性持懷疑態(tài)度。第二，由于拆遷評估機構(gòu)受委托于拆遷人，拆遷人與評估機構(gòu)之間是委托與被委托的關(guān)系，拆遷評估機構(gòu)的評估費用直接由拆遷人支付，這樣，事實上拆遷人為了自身的利益無疑會向評估機構(gòu)提出符合自身利益(同時很可能損害被拆遷人利益)的要求，以達到干擾公平、公正的評估行為的目的”。同時，評估機構(gòu)為了與客戶建立良好的關(guān)系以便于日后獲得更多的評估業(yè)務(wù)，往往會迎合拆遷人提出的要求，從而影響評估結(jié)果的公正，使得被拆遷人的合法利益得不到保障。
為了保障被拆遷人的利益，必須改變當前拆遷評估的委托模式，改變評估機構(gòu)的委托主體，由第三方來委托評估機構(gòu)對拆遷補償價格進行評估，使得評估機構(gòu)在拆遷補償價格的確定上具有超然的地位，從而確保評估過程的無干擾性，保證評估結(jié)果的公正性和合理性。在實際操作中，可以考慮讓政府拆遷主管部門作為委托主體，由其委托評估機構(gòu)來進行拆遷補償價格的評估，而相應(yīng)的評估服務(wù)費的支付則由政府拆遷主管部門在收取的拆遷管理費里予以開支，或者由政府拆遷主管部門代收代支。如果是在拆遷管理費里支付，可以適當調(diào)整拆遷管理費的收費標準，增加評估服務(wù)費部分。此外，也可以采取適當增加拆遷補償安置資金數(shù)額的辦法，以保證拆遷評估服務(wù)費的支付。
改變當前的拆遷評估委托模式，采用第三方作為委托主體，由政府拆遷主管部門委托拆遷評估機構(gòu)進行拆遷評估并支付拆遷服務(wù)費用，有利于提高拆遷評估行為的公正性及評估結(jié)果的合理性。當拆遷評估機構(gòu)與拆遷人之間不存在直接委托關(guān)系時，評估機構(gòu)在拆遷人身上就沒有更多的利益可圖，也就沒有“討好”拆遷人的必要，而且為迎合拆遷人利益進行拆遷評估是有風險的，一旦被查出不但機構(gòu)的信譽受損，甚至有吊銷營業(yè)執(zhí)照的可能。拆遷評估機構(gòu)是不會冒這個風險的。相反，評估機構(gòu)則更加愿意秉持公正、公平的態(tài)度實施拆遷評估。這樣，既會增強政府對機構(gòu)的信任度，有利于日后取得更多的拆遷評估業(yè)務(wù)，增強行業(yè)競爭力，也有利于維護被拆遷人的利益，與被拆遷人之間建立互信關(guān)系，有利于評估結(jié)果解釋工作的順利進行。
因此，政府房屋拆遷主管部門直接委托評估機構(gòu)進行拆遷補償價格的評估，一定程度上避免了拆遷入對評估機構(gòu)的獨立評估行為的干擾和評估機構(gòu)受制于拆遷人的問題，使評估機構(gòu)能做出公正的評估，給出合理的拆遷補償價格，切實維護被拆遷人的利益。
四 評估結(jié)果的認定
拆遷評估機構(gòu)及評估委托主體的科學、有效確定，為獲得公平、公正的評估結(jié)果提供了科學基礎(chǔ)和保障，為有效保障被拆遷人利益提供了有力支持。然而，由于拆遷評估是一門專業(yè)性很強的技術(shù)，且評估結(jié)果直接涉及當事人雙方的利益，僅僅做到評估過程、評估結(jié)果的公平、公正還不夠，為了整個拆遷工作的順利進行，取得社會尤其是拆遷當事人對拆遷評估結(jié)果的理解與認可，必須制定合理的評估結(jié)果認定方案和程序，做到評估結(jié)果的公開、公平、公正，切實保障被拆遷人的利益。
對于評估價格的認定，依據(jù)《城市房屋拆遷估價指導意見》，目前各市、縣的普遍做法是：拆遷當事人對估價結(jié)果有異議的，可以向原估價機構(gòu)書面申請復核估價，也可以另行委托具有房屋拆遷估價資格、滿足項目要求的估價機構(gòu)評估;拆遷當事人對原估價機構(gòu)的復核結(jié)果有異議，或者另行委托的估價機構(gòu)估價的結(jié)果與原估價結(jié)果有差異且經(jīng)協(xié)商未能達成一致意見的，可以向房地產(chǎn)估價專家委員會申請技術(shù)鑒定，出具書面技術(shù)鑒定意見，并以此作為拆遷管理部門行政裁決的依據(jù)。
這種評估價格認定方法的操作過程復雜，效率低下。如在原估價機構(gòu)的評估不存在任何技術(shù)問題的情況下，若另行委托一家評估機構(gòu)進行重新評估，即使評估技術(shù)手段不存在任何問題，由于估價師知識結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)驗及其他各方面的差異，最終評估結(jié)果很可能會產(chǎn)生較大的差異。在這種情況下，兩家評估機構(gòu)很難達成一致，而且拆遷當事人也無法抉擇該采用哪個評估結(jié)果。這不僅不利于評估結(jié)果的認定，反而使認定過程復雜化。
為了提高工作效率與效果，真正達到評估結(jié)果認定以及保障被拆遷人利益的目的，對于評估機構(gòu)的評估結(jié)果的認定，完全可以借鑒城市規(guī)劃方案評審的做法，由拆遷入或者政府拆遷主管部門組織初步評估結(jié)果的論證會。具體地，由拆遷主管部門組織拆遷入、被拆遷入代表、評估專家對評估機構(gòu)提出的初步評估結(jié)論進行分析，從評估依據(jù)、評估技術(shù)路線、評估方法、參數(shù)選用、案例比較及估價結(jié)果確定方式等各方面論證其合理性。拆遷人和被拆遷人代表可以充分發(fā)表自己的意見，最后在公開、公平、公正的前提下形成論證意見。評估機構(gòu)根據(jù)論證意見修正自己的評估結(jié)論，最后出具具有法律效力的評估報告，作為確定拆遷補償價格標準的依據(jù)。
采用這種方式對估價結(jié)果進行認定，一方面，操作過程簡單易行，能夠有效地對評估結(jié)果進行最終的認定，避免出現(xiàn)原有認定方法帶來的麻煩。另一方面，能夠在拆遷評估結(jié)果公示之前就與拆遷當事人雙方達成一定的共識，由于是在評估專家的指導下對估價結(jié)果進行認定的，更能顯示估價結(jié)果的合理性、權(quán)威性，可以增強拆遷當事人尤其是缺乏評估專業(yè)知識的被拆遷人對評估結(jié)果的認可度。這些都將有利于后期估價結(jié)果解釋及拆遷工作的順利進行，避免大量拆遷糾紛的產(chǎn)生。
五 結(jié)語
采取上述評估機構(gòu)的選擇、拆遷評估委托主體的確定以及評估價格的認定的做法，將在很大程度上克服城市房屋拆遷補償價格標準確定過程中有可能出現(xiàn)的一些弊端，不僅可以保障被拆遷人的利益，還可以在一定程度上避免拆遷當事人在房屋拆遷過程中產(chǎn)生矛盾沖突，確保社會的和諧穩(wěn)定，從而加快城市房屋拆遷項目的進程，促進城市建設(shè)的快速發(fā)展。
