建設(shè)工程非法轉(zhuǎn)包、違法分包的法律界定及處理原則有哪些？

建設(shè)工程非法轉(zhuǎn)包、違法分包的法律界定及處理原則有哪些？

    〔內(nèi)容提要〕近年來(lái)，隨著我國(guó)建筑業(yè)的快速發(fā)展，“分包”與“轉(zhuǎn)包”成為建設(shè)工程施工過(guò)程中普遍存在的現(xiàn)象，建設(shè)工程承包人為追求不正當(dāng)利益，往往將承包的建設(shè)工程非法轉(zhuǎn)包、違法分包，由此導(dǎo)致建設(shè)工程施工合同糾紛，引發(fā)安全質(zhì)量問(wèn)題。我國(guó)相關(guān)法律以及行政法規(guī)對(duì)“違法分包”與“非法轉(zhuǎn)包”作了明確規(guī)定，然實(shí)際施行過(guò)程中如何正確把握轉(zhuǎn)包、分包、非法轉(zhuǎn)包、違法分包的界限及與勞務(wù)分包等相關(guān)概念的區(qū)別還存在模糊之處，有待進(jìn)一步探討。 
   
     根據(jù)《建筑法》的有關(guān)規(guī)定，承包人非法轉(zhuǎn)包、違法分包建設(shè)工程或者沒(méi)有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義與他人簽訂建設(shè)工程施工合同的行為無(wú)效。對(duì)承包人非法轉(zhuǎn)包、違法分包建設(shè)工程取得的利益、出借法定資質(zhì)的建設(shè)施工企業(yè)因出借行為取得的利益、沒(méi)有資質(zhì)的建設(shè)施工企業(yè)因借用資質(zhì)簽訂建設(shè)工程施工合同取得的利益應(yīng)予以收繳。本文就建設(shè)工程非法轉(zhuǎn)包、違法分包如何界定及處理的原作一探討，希望能有助于建設(shè)工程活動(dòng)的規(guī)范和該類糾紛的處理。 

一、轉(zhuǎn)包、分包行為的認(rèn)定及相互區(qū)別 
    根據(jù)《建筑法》及相關(guān)法律的規(guī)定，建設(shè)工程分包是指經(jīng)發(fā)包人同意或者認(rèn)可，建設(shè)工程的總承包人將承包的部分工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的單位�？梢�(jiàn)，分包是在總承包合同之外，以總承包人（分包合同的發(fā)包方）與分包人（分包合同的承包方）為合同當(dāng)事人的獨(dú)立的工程承包合同。分包必須符合三個(gè)條件：（1）須經(jīng)發(fā)包人同意或者認(rèn)可；（2）總承包人發(fā)包給分包人的是其總承包工程中的部分工程；（3）分包人須具有要相應(yīng)的資質(zhì)條件。分包人按照分包合同的約定對(duì)總承包人負(fù)責(zé)，并與總承包人就分包工程對(duì)發(fā)包人承擔(dān)連帶責(zé)任。 
    建設(shè)工程轉(zhuǎn)包是指承包人在承包建設(shè)工程后，又將其承包的建設(shè)工程全部或者部分轉(zhuǎn)讓給第三人（即轉(zhuǎn)承包人）。轉(zhuǎn)讓后，轉(zhuǎn)讓人退出承包關(guān)系，受讓人即轉(zhuǎn)承包人成為承包合同的另一方當(dāng)事人，轉(zhuǎn)讓人對(duì)受讓人的履行行為不承擔(dān)責(zé)任。轉(zhuǎn)包的外在形式與合同權(quán)利義務(wù)的概括轉(zhuǎn)讓非常相似，乃至有學(xué)者認(rèn)為：“轉(zhuǎn)包在理論上稱為合同的轉(zhuǎn)讓，是合同權(quán)利義務(wù)的概括轉(zhuǎn)讓。”[①]從上述分包、轉(zhuǎn)包的定義來(lái)看，兩者的區(qū)分是比較容易的。但實(shí)踐中，從合同約定的具體內(nèi)容及實(shí)際履行行為來(lái)看，兩者的界限又較模糊。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面來(lái)對(duì)兩者進(jìn)行區(qū)分：（1）承包合同的主體不同。分包合同的主體雙方是總承包人與分包人，分包承包人在總承包合同關(guān)系中，僅處于第三人的位置。而轉(zhuǎn)包是將原承包合同的主體雙方變更為發(fā)包與受讓方，原承包合同的承包方則退出承包合同，使得受讓人取代承包方成為原承包合同的一方當(dāng)事人。（2）權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容不同。分包合同是總承包人與分包人之間形成的獨(dú)立承包合同，其權(quán)利、義務(wù)由雙方當(dāng)事人約定。轉(zhuǎn)包在轉(zhuǎn)讓后原承包合同的內(nèi)容保持不變，僅主體發(fā)生了變更，受讓人直接享有原承包合同的權(quán)利和義務(wù)。（3）法律后果不同。我國(guó)法律允許建設(shè)工程總承包方經(jīng)發(fā)包方認(rèn)可或者總承包合同中明確約定可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包人。依法成立的分包合同具有法律效力。對(duì)于轉(zhuǎn)包行為，法律明確規(guī)定予以禁止�！督ㄖ�法》第28條規(guī)定，“禁止承包單位將其承包的全部建筑工程轉(zhuǎn)包給他人，禁止承包單位將其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給他人”。因此，違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的轉(zhuǎn)包合同是無(wú)效的。 
二、非法轉(zhuǎn)包、違法分包行為的法律界定 
     國(guó)務(wù)院于2000年1月30日發(fā)布的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第78條第三款列舉了違法分包行為的幾種情形：（1）總承包單位將建設(shè)工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位的；（2）建設(shè)工程總承包合同中未有約定，又未經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可，承包單位將其承包的部分建設(shè)工程交由其他單位完成的；（3）施工總承包單位將建設(shè)工程主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位的；（4）分包單位將其承包的建設(shè)工程再分包的。根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)違法分包行為的鑒別相對(duì)要容易些，分包人如果在承包時(shí)并不具備相應(yīng)資質(zhì)條件，而在履行分包合同過(guò)程中又取得了資質(zhì)條件，此時(shí)能否認(rèn)定為違法分包呢？根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第5條的規(guī)定，承包人超越資質(zhì)等級(jí)許可的業(yè)務(wù)范圍簽訂建設(shè)工程合同，在建設(shè)工程竣工前取得相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)，當(dāng)事人要求按照無(wú)效合同處理的，不予支持。也就是說(shuō)《解釋》認(rèn)可了承包人超越資質(zhì)等級(jí)許可的業(yè)務(wù)范圍簽訂建設(shè)工程承包合同，但在建設(shè)工程竣工前取得相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)這種行為的有效性。由此可以推斷，總承包人將部分建設(shè)工程發(fā)包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的分包人，分包人在工程竣工前取得相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的，也不以違法分包論。 
     實(shí)踐中法轉(zhuǎn)包行為主要包括以下幾種：（1）承包單位承包建設(shè)工程后，不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，將其承包的全部建設(shè)工程轉(zhuǎn)讓給他人的；（2）承包單位承包建設(shè)工程后，不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，將其承包的全部建設(shè)工程肢解后以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位的；（3）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他轉(zhuǎn)包建設(shè)工程行為。承包單位對(duì)其承包的建設(shè)工程未派出項(xiàng)目管理班子或其技術(shù)管理人員數(shù)量明顯低于正常水平的，以轉(zhuǎn)包行為論處�？梢�(jiàn)，非法轉(zhuǎn)包不管是將承包的全部建設(shè)工程轉(zhuǎn)包，還是將承包的全部建設(shè)工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包都是無(wú)效的。實(shí)踐中有人認(rèn)為，建設(shè)工程合同本系承攬合同，對(duì)特定債務(wù)人的具體要求甚為強(qiáng)烈，因此原則上不具有可轉(zhuǎn)讓性，但此種不可讓與性系為債權(quán)人利益所設(shè)，如果債權(quán)人同意，則仍可轉(zhuǎn)讓。[②]也有人認(rèn)為：“從民法的角度講，轉(zhuǎn)包屬于第三人代 代務(wù)人履行債務(wù)的行為，并構(gòu)成違約，應(yīng)承擔(dān)違約的民事責(zé)任。”[③]對(duì)此，筆者認(rèn)為，根據(jù)《合同法》第79條的規(guī)定：“債權(quán)人可以將合同的權(quán)利全部或者部分轉(zhuǎn)讓給第三人，但有下列情形之一的除外：（一）根據(jù)合同性質(zhì)不得轉(zhuǎn)讓；（二）按照當(dāng)事人約定不得轉(zhuǎn)讓；（三）依照法律規(guī)定不得轉(zhuǎn)讓。《建筑法》第28條的規(guī)定，轉(zhuǎn)包屬于依照法律規(guī)定不得轉(zhuǎn)讓，即使債權(quán)人（發(fā)包人）同意，也不得轉(zhuǎn)讓。雖然法律禁止轉(zhuǎn)包規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是基于發(fā)包人利益考慮，發(fā)包人與承包人簽訂承包合同是出于對(duì)承包人專業(yè)資質(zhì)、合同履行能力的特殊信任，由于發(fā)包人對(duì)轉(zhuǎn)包受讓人的履行能力無(wú)法了解和掌握，承包人任意將承包的建設(shè)工程轉(zhuǎn)包給第三人勢(shì)必會(huì)造成發(fā)包人的利益受到損害。然法律對(duì)轉(zhuǎn)包的禁止性規(guī)定屬于強(qiáng)制性規(guī)定，已由當(dāng)事人之間的自由意思表示上升為法定意志，因此，即使發(fā)包人認(rèn)可承包人的轉(zhuǎn)包行為，此種轉(zhuǎn)包由于違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定也是無(wú)效的。” 
     實(shí)踐中，對(duì)于非法轉(zhuǎn)包行為可以結(jié)合以下幾個(gè)方面綜合認(rèn)定：（1）核查承包的主體是否變更或?qū)嶋H上已變更，與申報(bào)質(zhì)量監(jiān)督、施工許可時(shí)的主體是否一致；（2）核實(shí)現(xiàn)場(chǎng)管理人員的實(shí)際到位情況以及與承包人是否真正存在隸屬關(guān)系；（3）發(fā)包方與承包方簽訂、執(zhí)行的承包合同與建設(shè)行政主管部門備案的工程承包合同是否一致。但上述幾種情形均只反映了轉(zhuǎn)包的特征與某一特定現(xiàn)象，欲準(zhǔn)確認(rèn) 定何為轉(zhuǎn)包必須把握承包人不履行合同約定的主要義務(wù)這一根本屬性，即轉(zhuǎn)包是指承包人承包建設(shè)工程后，不履行承包合同約定的主要義務(wù)，并與他人約定由他人履行不少于承包合同約定的主要義務(wù)的行為。[④] 
三、專業(yè)分包與勞務(wù)作業(yè)分包的區(qū)別 
     根據(jù)《合同法》及《建筑法》的有關(guān)規(guī)定，建設(shè)工程的發(fā)包方可以將建筑工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)一并發(fā)包給一個(gè)工程總承包方，也可以將建筑工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)的一項(xiàng)或者多項(xiàng)發(fā)包給一個(gè)工程總承包方�？偝邪�人或者勘察、設(shè)計(jì)、施工承包人經(jīng)發(fā)包人同意，可以將自己承包的部分工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果與總承包人或者勘察、設(shè)計(jì)、施工承包人向發(fā)包人承擔(dān)連帶責(zé)任。但分包方將其承包的工程再分包為法律所禁止。實(shí)踐中，總承包人或者分包人往往將承包的工程勞務(wù)作業(yè)部分分包給其他單位來(lái)完成。此種情況下，如何認(rèn)定分包方是違法的二次分包還是合法的勞務(wù)作業(yè)分包？筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面來(lái)加以區(qū)別： 
     1、發(fā)包的主體不同。專業(yè)分包的發(fā)包方是建設(shè)工程發(fā)包人或者工程總承包人，分包人不能再次作為發(fā)包方進(jìn)行二次分包。而勞務(wù)作業(yè)的發(fā)包方既可以是總承包人，也可以是分包人。 
     2、是否須經(jīng)工程發(fā)包人認(rèn)可不同。《建筑法》第29條對(duì)此有明確規(guī)定，建筑工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位，但是除總承包合同中約定的分包外，必須經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可。也就是說(shuō)分包必須經(jīng)發(fā)包方認(rèn)可，或者在合同中有明確約定。而對(duì)勞務(wù)作業(yè)分包法律法規(guī)并沒(méi)有規(guī)定須經(jīng)發(fā)包方認(rèn)可。根據(jù)建設(shè)部《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》第5條第2款、第3款規(guī)定：“獲得施工總承包資質(zhì)的企業(yè)，可以對(duì)工程實(shí)行施工總承包或者對(duì)主體工程實(shí)行施工承包。承擔(dān)施工總承包的企業(yè)可以對(duì)所承接的工程全部自行施工，也可以將非主體工程或者勞務(wù)作業(yè)分包給具有相應(yīng)專業(yè)承包資質(zhì)或者勞務(wù)分包資質(zhì)的其他建筑業(yè)企業(yè)”，“獲得專業(yè)承包資質(zhì)的企業(yè)，可以承接施工總承包企業(yè)分包的專業(yè)工程或者建設(shè)單位按照規(guī)定發(fā)包的專業(yè)工程。專業(yè)承包企業(yè)可以對(duì)所承接的工程全部自行施工，也可以將勞務(wù)作業(yè)分包給具有相應(yīng)勞務(wù)分包資質(zhì)的勞務(wù)分包企業(yè)。”可見(jiàn)，勞務(wù)作業(yè)分包并不以發(fā)包方的認(rèn)可或合同的明確約定為條件。 
四、非法轉(zhuǎn)包、違法分包的處理原則 
     《建筑法》、《合同法》都明確禁止承包單位將建設(shè)工程非法轉(zhuǎn)包或者違法分包。《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛 案件適用法律問(wèn)題的解釋》第4條明確規(guī)定承包人非法轉(zhuǎn)包、違法分包建設(shè)工程的行為無(wú)效，人民法院可以根據(jù)《民法通則》第134條規(guī)定收繳當(dāng)事人已經(jīng)取得的非法所得。這里的“非法所得”，筆者認(rèn)為應(yīng)作狹義的解釋，即是指已經(jīng)實(shí)際取得的財(cái)產(chǎn)，而不包括當(dāng)事人進(jìn)行違法活動(dòng)時(shí)約定取得但實(shí)際沒(méi)有取得的財(cái)產(chǎn)。理由是，《解釋》第4條已經(jīng)將非法轉(zhuǎn)包、違法分包的行為確認(rèn)為無(wú)效。根據(jù)《合同法》第56條對(duì)于無(wú)效合同的處理——無(wú)效的合同自始沒(méi)有法律效力。當(dāng)法院在審理后確認(rèn)合同無(wú)效的情形下，當(dāng)事人之間不再依照原合同繼續(xù)履行，那么原合同中約定取得的財(cái)產(chǎn)也不可能再實(shí)際取得。將這部分沒(méi)有實(shí)際存在的所得也予以收繳顯然加重了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大了法律后果。所以將非法所得限定在已經(jīng)實(shí)際取得的財(cái)產(chǎn)范圍內(nèi)比較符合行為與處罰相一致原則，也符合民事制裁的初衷。至于收繳非法所得的對(duì)象，筆者認(rèn)為《解釋》第4條中的“當(dāng)事人”應(yīng)作廣義的理解，也即這里的當(dāng)事人不僅包括非法轉(zhuǎn)包，非法分包的承包人，發(fā)包人有非法所得的，也應(yīng)當(dāng)予以收繳。 
     值得注意的第一個(gè)問(wèn)題是，該《解釋》第4條規(guī)定的“人民法院可以根據(jù)《民法通則》第134條規(guī)定收繳當(dāng)事人已經(jīng)取得的非法所得”，而《建筑法》第67條、第76條同時(shí)又規(guī)定，承包單位將承包的工程轉(zhuǎn)包的，或者違反本法規(guī)定進(jìn)行分包的，責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處罰款，可以責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級(jí)；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷資質(zhì)證書。本法規(guī)定的責(zé)令停業(yè)整頓、降低資質(zhì)等級(jí)和吊銷資質(zhì)證書的行政處罰，由頒發(fā)資質(zhì)證書的機(jī)關(guān)決定；其他行政處罰，由建設(shè)行政主管部門或者有關(guān)部門依照法律和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職權(quán)范圍決定。當(dāng)法院在采取沒(méi)收違法所得的民事制裁措施發(fā)生竟和怎么辦？筆者認(rèn)為，人民法院是我國(guó)的審判機(jī)關(guān)，法院在審理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有違法行為，并根據(jù)法律作出沒(méi)收違法所得的民事制裁措施是在訴訟過(guò)程中進(jìn)行的，屬于法院的審判權(quán)的一部分。建設(shè)行政機(jī)關(guān)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其依據(jù)《建筑法》等法律法規(guī)作出沒(méi)收違法所得的行政處罰措施是屬于行政執(zhí)法權(quán)。法院和行政機(jī)關(guān)各自采取制裁措施并不違反法律規(guī)定。但是實(shí)際上兩者制裁的目的是一樣的，非法所得部分也是一樣的，兩者各自采取制裁措施無(wú)疑加重了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致制裁過(guò)重，影響制裁所要達(dá)到的法律效果。故而對(duì)于非收違法所得的處罰措施，法院與建設(shè)行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)重復(fù)適用，具體由誰(shuí)來(lái)執(zhí)行，筆者認(rèn)為，哪個(gè)機(jī)關(guān)最先受理，就由受理的機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行。如果建設(shè)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)在法院審理前作出了行政處罰，法院就不應(yīng)當(dāng)再作出沒(méi)收違法所得的民事制裁。 
     隨著對(duì)建設(shè)工程承包過(guò)程中非法轉(zhuǎn)包、違法分包行為的關(guān)注，以及對(duì)非法轉(zhuǎn)包、違法分包行為界定的明確化，相信對(duì)于規(guī)范整個(gè)建筑行業(yè)市場(chǎng)，杜絕非法轉(zhuǎn)包，違法分包行為能起到有利的督促作用，同時(shí)也為審判實(shí)踐起到拋磚引玉的作用。