摘要：在總結(jié)地鐵工程竣工結(jié)算審計(jì)的特點(diǎn)和難點(diǎn)的基礎(chǔ)上，分析目前北京地鐵竣工結(jié)算審計(jì)面臨的拆改移工程造價(jià)高、審計(jì)時(shí)間滯后、施工現(xiàn)場(chǎng)滅失、資料記載信息欠完整、歷史遺留問(wèn)題等難點(diǎn)。提出解決現(xiàn)有問(wèn)題的相關(guān)應(yīng)對(duì)措施，為今后地鐵工程竣工結(jié)算審計(jì)方式方法提供參考。
關(guān)鍵詞：地鐵工程；竣工結(jié)算；審計(jì)；應(yīng)對(duì)措施
1引言
目前北京市地鐵的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式是投資人負(fù)責(zé)編制北京市地鐵建設(shè)整體規(guī)劃及各地鐵建設(shè)工程項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，并負(fù)責(zé)辦理項(xiàng)目立項(xiàng)審批手續(xù)、資金籌集、撥付、辦理固定資產(chǎn)增資手續(xù)等工作；建設(shè)管理單位負(fù)責(zé)各條地鐵建設(shè)工程的建設(shè)管理工作，運(yùn)營(yíng)公司參與各新建地鐵建設(shè)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收，并負(fù)責(zé)北京各條地鐵線路的日常運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等工作。北京地鐵建設(shè)工程竣工結(jié)算審計(jì)是一條（或段）地鐵線路投入運(yùn)營(yíng)后，投資人在建設(shè)管理單位結(jié)算成果基礎(chǔ)上進(jìn)行的竣工結(jié)算審計(jì)。目前地鐵主體工程項(xiàng)目、復(fù)雜的前期工程項(xiàng)目結(jié)算方式是以建設(shè)管理單位聘請(qǐng)社會(huì)造價(jià)咨詢單位進(jìn)行結(jié)算審核，小型工程或簡(jiǎn)單的前期工程項(xiàng)目以及工程建設(shè)二類費(fèi)由建設(shè)管理單位自行進(jìn)行結(jié)算審核。本文針對(duì)上述建設(shè)管理單位的結(jié)算方式如何利用社會(huì)造價(jià)咨詢單位、投資人審計(jì)人員提高結(jié)竣工結(jié)算審計(jì)質(zhì)量、降低工程造價(jià)是地鐵建設(shè)工程審計(jì)的難點(diǎn)，結(jié)合出現(xiàn)的問(wèn)題提出了應(yīng)對(duì)措施。
2地鐵工程竣工結(jié)算審計(jì)的特點(diǎn)和難點(diǎn)
2.1地鐵工程征地拆遷啟動(dòng)晚、建設(shè)用地調(diào)整大，借機(jī)擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模
由于地鐵建設(shè)工程是線性工程，且在城市人口密集區(qū)、老城區(qū)建設(shè)，不可能提前將建設(shè)用地內(nèi)地上地下建（構(gòu)）筑物清理掉，像一般工程建設(shè)項(xiàng)目一樣先有確切的工程建設(shè)用地后，再進(jìn)行工程項(xiàng)目建設(shè)。多數(shù)是在施工單位進(jìn)場(chǎng)后，才開始地鐵沿線建設(shè)用地的征地拆遷工作；另外，由于到地鐵線路方案不穩(wěn)定有調(diào)整，以及既有地上建（構(gòu)）筑物、地下建（構(gòu)）筑物難拆遷等原因，地鐵建設(shè)用地經(jīng)常出現(xiàn)位置、大小的調(diào)整。而且征地拆遷、拆改移工程會(huì)涉及一些公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位，上述產(chǎn)權(quán)單位具有一定的公共設(shè)施管理權(quán)限等，可能會(huì)借機(jī)搭順風(fēng)車擴(kuò)大拆改移、新建規(guī)模。
2.2地鐵工程施工現(xiàn)場(chǎng)滅失，對(duì)竣工結(jié)算審計(jì)人員素質(zhì)要求高
因地鐵工程完工通車運(yùn)營(yíng)后施工現(xiàn)場(chǎng)已滅失，竣工結(jié)算審計(jì)人員在整個(gè)工程建設(shè)過(guò)程中未參與施工現(xiàn)場(chǎng)管理，不了解現(xiàn)場(chǎng)。所以竣工結(jié)算審計(jì)人員只能通過(guò)現(xiàn)有結(jié)算資料以及相關(guān)人員了解工程現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施情況，因信息不完整、不對(duì)稱而導(dǎo)致結(jié)算審計(jì)結(jié)果出現(xiàn)偏差。這就要求結(jié)算審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)要高，要有相關(guān)專業(yè)現(xiàn)場(chǎng)施工管理經(jīng)驗(yàn)，較高的技術(shù)理論水平及結(jié)算審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。
2.3地鐵工程竣工結(jié)算資料記載信息欠完整，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果偏差
由于地鐵工程專業(yè)多、參建單位多、參建人員素質(zhì)參差不齊等原因，致使各參建單位編制的結(jié)算資料深度、存檔資料的完整性也不同。結(jié)算資料編制留存也不規(guī)范、或欠完整。以及地鐵工程多專業(yè)、多單位在同一狹小場(chǎng)地內(nèi)施工，個(gè)別施工工作面難以界定清楚，編制竣工圖或結(jié)算資料人員對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)不熟悉，導(dǎo)致有些竣工圖或結(jié)算資料不能真實(shí)、完整地反映當(dāng)時(shí)的施工現(xiàn)狀。如綠化伐移工程由于季節(jié)或現(xiàn)場(chǎng)管理人員專業(yè)知識(shí)原因，對(duì)綠化苗木辨認(rèn)不準(zhǔn)確、簽證時(shí)苗木規(guī)格跨度太大、特征描述不清等，加之竣工結(jié)算時(shí)綠化伐移現(xiàn)場(chǎng)已滅失，現(xiàn)場(chǎng)事實(shí)情況難以核實(shí)；還有一些現(xiàn)場(chǎng)在施（或未施）項(xiàng)目在竣工圖或結(jié)算資料中也體現(xiàn)了；一些已實(shí)施項(xiàng)目卻漏掉了。上述情況都會(huì)導(dǎo)致竣工結(jié)算審計(jì)結(jié)果與實(shí)體工程資產(chǎn)存在偏差。
2.4地鐵工程歷史遺留問(wèn)題，花費(fèi)審計(jì)時(shí)間長(zhǎng)，效果卻欠理想
歷史遺留問(wèn)題之所以久拖未決，多是由于建設(shè)管理單位在結(jié)算時(shí)由于信息不對(duì)稱、對(duì)合同條款及結(jié)算原則理解不一致、資料不完整、簽證有異議等原因引起的�？⒐そY(jié)算審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員要花費(fèi)大量時(shí)間，把這些歷史遺留問(wèn)題涉及的前因后果、相關(guān)關(guān)系厘清，并從中尋找竣工結(jié)算依據(jù)。但由于現(xiàn)場(chǎng)人員變動(dòng)、資料不完善、審計(jì)時(shí)間滯后等原因，導(dǎo)致竣工結(jié)算審計(jì)結(jié)果欠理想。
3地鐵工程竣工結(jié)算審計(jì)存在的問(wèn)題
3.1地鐵工程建設(shè)用地內(nèi)，拆改移工程造價(jià)偏高
由于地鐵工程建設(shè)用地啟動(dòng)晚、調(diào)整大，工期緊，既有地上（下）建（構(gòu)）筑物產(chǎn)權(quán)單位依靠壟斷地位、行業(yè)管理權(quán)限、技術(shù)優(yōu)勢(shì)借機(jī)搭順風(fēng)車，擴(kuò)大既有建（構(gòu)）筑物改移、新建規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致市政道路導(dǎo)改、電力電信管線改移、燃?xì)鉄崃芫�改移、自來(lái)管線改移、雨水污水管線改移、園林綠化伐移、既有建（構(gòu)）筑物加固除險(xiǎn)等多個(gè)專業(yè)工程造價(jià)偏高。如北京某地鐵站污水改移加固工程中采用了在試驗(yàn)階段的翻轉(zhuǎn)內(nèi)襯工法。
3.2地鐵工程竣工結(jié)算審計(jì)時(shí)間滯后
由于地鐵建設(shè)規(guī)模大、速度快，政府相關(guān)審計(jì)部門審計(jì)資源緊張、審計(jì)任務(wù)重，地鐵開通后遺留尾工多等原因，致使大部分地鐵項(xiàng)目在建設(shè)管理單位完成一條（或段）結(jié)算后，未及時(shí)進(jìn)行竣工結(jié)算審計(jì)。目前北京仍有十多條（或段）線地鐵線路已開通運(yùn)營(yíng)多年，但至今還未進(jìn)行竣工結(jié)算審計(jì)，涉及千億工程建設(shè)資金，其中：奧運(yùn)支線部分工程自2008年奧運(yùn)會(huì)前地鐵開通運(yùn)營(yíng)，2019年進(jìn)行竣工結(jié)算審計(jì)；其余幾條（或段）新建地鐵項(xiàng)目開通距今最近的也有1年多時(shí)間，仍未進(jìn)行結(jié)算審計(jì)。
3.3地鐵工程事后審計(jì)效果欠佳，工程造價(jià)降低難
在竣工結(jié)算審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)建設(shè)管理單位人員在現(xiàn)場(chǎng)簽認(rèn)的設(shè)計(jì)變更、工程洽商、索賠費(fèi)用，涉及一些違規(guī)操作或超出正常合理費(fèi)用；如果要事后糾正可能會(huì)因施工現(xiàn)場(chǎng)滅失、條件變化、人員變動(dòng)、時(shí)間長(zhǎng)等原因參建單位無(wú)法厘清；且合同雙方已履行完合同中的權(quán)利義務(wù)，完成結(jié)算工作，并支付了全部或部分工程款�？⒐徲�(jì)時(shí)再進(jìn)行糾正還可能會(huì)涉及司法訴訟；由于資料涉及面廣、整理存檔口徑不一等原因?qū)е孪嚓P(guān)法律證據(jù)對(duì)投資人、建設(shè)管理單位不利；這就造成投資人雖然覺(jué)得地鐵建設(shè)工程造價(jià)偏高，卻難降低，因此地鐵工程事后審計(jì)效果欠佳，工程造價(jià)降低難。如：北京軌道交通昌平線某臨時(shí)支護(hù)工程，由于現(xiàn)場(chǎng)工程地質(zhì)、開挖控制不嚴(yán)等原因，造成超挖；結(jié)算時(shí)造價(jià)咨詢單位依據(jù)施工現(xiàn)場(chǎng)情況，將噴射混凝土厚度加厚了5公分，未保留現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際地質(zhì)資料；竣工結(jié)算審計(jì)時(shí)，竣工結(jié)算審計(jì)人員以未按圖示要求施工為由，核減工程直接費(fèi)幾十萬(wàn)元。無(wú)論如何處理投資人、建設(shè)管理單位、參建單位、造價(jià)咨詢單位都覺(jué)得不符合自己的初衷及合作共贏原則。
3.4地鐵工程竣工結(jié)算審計(jì)爭(zhēng)議問(wèn)題事實(shí)難查清、事后參建單位配合不到位
竣工結(jié)算審計(jì)時(shí)要求建設(shè)管理單位或參建單位提供竣工結(jié)算審計(jì)資料，但由于地鐵建設(shè)工程專業(yè)多、參建單位多、結(jié)算時(shí)間久、資料雜、存放地點(diǎn)多、保管期間轉(zhuǎn)移及丟失等原因，導(dǎo)致建設(shè)管理單位提供的資料欠完善或錯(cuò)漏，難以查清事實(shí)；另外，由于參建單位發(fā)生合并、分立、注銷、經(jīng)營(yíng)變化等情況，熟悉當(dāng)時(shí)施工現(xiàn)場(chǎng)的人員已換崗或離職，以至于竣工結(jié)算時(shí)，參建單位無(wú)人配合審計(jì)或配合人員不熟悉施工現(xiàn)場(chǎng)答非所問(wèn)。
4地鐵工程竣工結(jié)算審計(jì)問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施
4.1加強(qiáng)管理、建立健全壟斷行業(yè)指標(biāo)控制、合理確定造價(jià)
投資人、地鐵建設(shè)管理單位應(yīng)會(huì)同壟斷單位、行業(yè)監(jiān)管部門，分析已有因地鐵建設(shè)引起的拆改移、新建工程數(shù)據(jù)；以及壟斷單位已有的工程數(shù)據(jù)。有針對(duì)性地制定壟斷行業(yè)因地鐵建設(shè)引起的拆改移、新建工程指標(biāo)，根據(jù)上述指標(biāo)在建設(shè)用地準(zhǔn)備階段用價(jià)值工程確定拆改移及新建規(guī)模、指標(biāo)，合理地確定工程造價(jià)。如雨污水管線按地質(zhì)條件、埋深、結(jié)構(gòu)尺寸、材質(zhì)合理確定每延米工程造價(jià)；通信光纜、電力電纜按光纜芯數(shù)、負(fù)荷等指標(biāo)確定每延米造價(jià)控制；綠化工伐移工程根據(jù)綠地苗木種類、綠地標(biāo)準(zhǔn)、胸徑標(biāo)準(zhǔn)等確定每平米綠地指標(biāo)或每株苗木伐移指標(biāo)。
4.2投資人簽署的根據(jù)ABO協(xié)議以及內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)改革，加快竣工結(jié)算審計(jì)
投資人與市政府簽訂ABO協(xié)議以后，通過(guò)市場(chǎng)化、契約形式厘清了地鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)的關(guān)系，從法律層面確定了投資人在地鐵建設(shè)中的地位；2018年1月12日審計(jì)署下發(fā)了《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（第11號(hào)令）為投資人對(duì)地鐵建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)提供了法律、法規(guī)依據(jù)。投資人以北京地鐵建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算審計(jì)工作為重心成立了地鐵建設(shè)工程線路竣工結(jié)算審計(jì)小組，配備了專業(yè)審計(jì)人員負(fù)責(zé)組織地鐵建設(shè)工程竣工結(jié)算審計(jì)工作，加快了已通車地鐵線路竣工結(jié)算審計(jì)工作，快速地減少未審地鐵線路存量，降低未審地鐵工程建設(shè)資金額，為建設(shè)管理單位支付地鐵工程結(jié)算尾款提供了依據(jù)。截至目前投資人已正式啟動(dòng)并完成了昌平線二期、15號(hào)線一期西延、6號(hào)線一期、16號(hào)線首開段、奧運(yùn)支線五條線路工程竣工結(jié)算審計(jì)試點(diǎn)工作審計(jì)，涉及幾百億審計(jì)資金量。今年正在組織開展S1線、6號(hào)線二期、8號(hào)線二期、昌八聯(lián)絡(luò)線、知春路換乘通道等五條線路工程的竣工結(jié)算審計(jì)工作。
4.3過(guò)程參與提高結(jié)算審計(jì)服務(wù)意識(shí)，合理降低地鐵工程造價(jià)
地鐵工程造價(jià)控制主要在方案設(shè)計(jì)階段以及工程實(shí)施階段。如果地鐵方案設(shè)計(jì)、工程實(shí)施階段工程投資管控強(qiáng)度不夠，地鐵工程完工后再進(jìn)行竣工結(jié)算審計(jì)，易造成孤證資料難以查證、審計(jì)進(jìn)度度慢、難以降低地鐵工程造價(jià)、審計(jì)結(jié)果欠佳。因此竣工結(jié)算審計(jì)人員應(yīng)在方案設(shè)計(jì)、工程實(shí)施階段就要參與、了解投資人、建設(shè)管理單位、參建單位、運(yùn)營(yíng)單位的需求，以及地鐵建設(shè)各項(xiàng)指標(biāo)及目標(biāo)。自工程籌劃開始就要與相關(guān)單位協(xié)商設(shè)定地鐵工程造價(jià)的控制目標(biāo)。同時(shí)，為相關(guān)單位提供審計(jì)業(yè)務(wù)方面的法律法規(guī)、政策咨詢服務(wù)；為相關(guān)單位及人員在做決策時(shí)，提供更多參考，充分體現(xiàn)審計(jì)服務(wù)意識(shí)；還可以彌補(bǔ)事后審計(jì)信息不對(duì)稱的缺點(diǎn)，加快地鐵工程竣工結(jié)算審計(jì)的進(jìn)度。為正確審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件，依法保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序，促進(jìn)建筑市場(chǎng)健康發(fā)展，2018年12月29日最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋（二）》（法釋〔2018〕20號(hào)），該解釋的出臺(tái)推動(dòng)了政法體系、建設(shè)市場(chǎng)從思想認(rèn)識(shí)、工作實(shí)踐方面發(fā)生了根本改變。結(jié)合工程建設(shè)領(lǐng)域政府機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新，投資人可創(chuàng)新審計(jì)思路和方式，從地鐵方案設(shè)計(jì)優(yōu)化比選、標(biāo)段劃分、合同條款、三算對(duì)比、建設(shè)管理單位管理層面加強(qiáng)過(guò)程審計(jì)，從源頭上合理降低地鐵工程造價(jià)，在地鐵建設(shè)過(guò)程中對(duì)單項(xiàng)工程邊結(jié)算邊審計(jì)，竣工時(shí)從整體性、完整性上進(jìn)行審計(jì)。
4.4規(guī)范地鐵造價(jià)資料收集保存，利用大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)完善結(jié)算資料，彌補(bǔ)參建單位配合不到位的缺失
很多結(jié)算資料都是施工現(xiàn)場(chǎng)管理人員提供的第一手資料，是竣工結(jié)算審計(jì)的關(guān)鍵資料，但由于參建單位現(xiàn)場(chǎng)管理人員的專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)能力等方面參差不齊，現(xiàn)場(chǎng)涉及專業(yè)、非專業(yè)等資料多而雜，對(duì)各項(xiàng)結(jié)算資料的收集、整理、保存銷毀等法律法規(guī)要求也不同或無(wú)明確要求，為避免專業(yè)性設(shè)計(jì)變更、工程洽商中無(wú)專業(yè)數(shù)據(jù)支持、技術(shù)依據(jù)不充分、資料鏈不完整等現(xiàn)象。投資人應(yīng)督促建設(shè)管理單位制定地鐵工程造價(jià)資料的搜集、存儲(chǔ)、保管使用、銷毀管理制度，利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)、云存儲(chǔ)技術(shù)保存現(xiàn)場(chǎng)施工影像資料、結(jié)算資料電子版本。彌補(bǔ)參建單位合并、分立、注銷，以及人員變動(dòng)引起的竣工結(jié)算審計(jì)時(shí)參建單位配合不到位的缺失。
