談鐵路工程超概算的主要原因

　　【關(guān)鍵詞】鐵路工程；超概算；原因

 

      長期以來，大型工程超概算是我國基本建設(shè)行業(yè)中屢見不鮮的問題，即國內(nèi)建設(shè)行家經(jīng)常提及的“三超”現(xiàn)象。除了客觀因素外，主觀因素也會(huì)造成工程概算誤差過大。本人曾參與多項(xiàng)工程的調(diào)概（即調(diào)增概算）工作，結(jié)合目前概預(yù)算審查工作談?wù)勮F路工程超概算的主要原因：

　　一、鐵路建設(shè)與地方政府的配合工作復(fù)雜，征地拆遷費(fèi)用嚴(yán)重不足

　　1.大型鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)范圍短的幾十公里，長的幾百上千公里，施工區(qū)域一般都是跨省、市、地區(qū)，征地拆遷政策涉及不同省、市的不同文件。在設(shè)計(jì)前期設(shè)計(jì)調(diào)查的征地拆遷費(fèi)用通常都是不夠的，一方面設(shè)計(jì)院不想列太多征地拆遷費(fèi)，另一方面施工期的征地拆遷費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)與設(shè)計(jì)調(diào)查時(shí)的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)差很遠(yuǎn)。如我公司去年開始建設(shè)的廣深鐵路增建四線工程，鐵道部與廣東省簽定了鐵路建設(shè)雙方的規(guī)劃協(xié)議，在征地拆遷政策方面有優(yōu)惠，而實(shí)際上設(shè)計(jì)調(diào)查的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)場差別近一倍，僅東莞市地段范圍內(nèi)就增加征地拆遷費(fèi)近1億元。

　　2.由于征地前期工作受阻將影響工程的施工進(jìn)度，在實(shí)踐中建設(shè)單位與施工單位就會(huì)很難把握，因此多數(shù)項(xiàng)目的征地費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過設(shè)計(jì)概算，這也是鐵路工程調(diào)概的主要原因之一。

　　二、材料價(jià)差增幅較多，與設(shè)計(jì)概算相差甚遠(yuǎn)

　　鐵路工程的材料價(jià)差與省市定額站公布的調(diào)差方式不一樣，它一般分外來料（即直發(fā)料、廠發(fā)料、鐵路自己供給部分）和地方料。

　　1.由于鐵路外來料的價(jià)差是根據(jù)鐵道部每年公布的材料價(jià)差系數(shù)來調(diào)整的，設(shè)計(jì)概算一般按設(shè)計(jì)的前一年（即去年）的材料價(jià)差系數(shù)，也即2006年出的設(shè)計(jì)概算是根據(jù)2005年的公布的材料價(jià)差系數(shù)，也即在設(shè)計(jì)階段時(shí)外來料價(jià)差就滯后一年，為工程實(shí)施后的價(jià)差費(fèi)用的增加留下了隱患。鐵路工程的軌道、通信、信號(hào)、接觸網(wǎng)專業(yè)的材料屬特有專門的材料，有些材料用鐵道部測定的價(jià)差系數(shù)是包不住的：如軌道的線上料鋼軌和道岔近年來出廠價(jià)多次調(diào)高，施工期與設(shè)計(jì)期的材料系數(shù)相差較大；通信、信號(hào)、接觸網(wǎng)的新設(shè)備、新材料不斷出現(xiàn)，用國產(chǎn)、合資、進(jìn)口的材料出入也很大，用價(jià)差系數(shù)也是難以包干的。 

　　2.地方材料的價(jià)差雖然在設(shè)計(jì)階段用的是當(dāng)期的施工地區(qū)的采購價(jià)，但因施工期較長，施工地區(qū)的地方料可能有較大變化。如河砂，去年以來廣東省的砂價(jià)節(jié)節(jié)攀升，比設(shè)計(jì)的調(diào)查價(jià)相差較遠(yuǎn)。我公司正在施工的廣深增建四線工程施工區(qū)域跨越深圳、東莞、廣州3個(gè)地區(qū)，3個(gè)地區(qū)的河砂的市場價(jià)也接近定額中河砂材料價(jià)的2倍，僅此一項(xiàng)就差幾千萬元。

       三、建設(shè)前期工作深度不夠，建設(shè)項(xiàng)目“先天不足”，項(xiàng)目決策缺乏科學(xué)性

　　1.近年來要求可行性研究和技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，大的項(xiàng)目立項(xiàng)也有許多資料，但相當(dāng)一部分立項(xiàng)時(shí)資料空洞，但內(nèi)容與數(shù)據(jù)不實(shí)，流于形式，一開始就使項(xiàng)目投資失控。

　　2.還有一些因時(shí)間關(guān)系或政績原因，不進(jìn)行可行性研究就草率“上馬”，致使一些建設(shè)項(xiàng)目決策缺乏科學(xué)性，控制項(xiàng)目投資和提高投資效益往往成為一句空話。

      四、鐵路工程設(shè)計(jì)較少招標(biāo)，對設(shè)計(jì)缺乏有效約束，設(shè)計(jì)超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象嚴(yán)重

　　1.鐵道部有4大設(shè)計(jì)院分管全國鐵路4大片區(qū)，再加上通號(hào)設(shè)計(jì)院、電化設(shè)計(jì)院、鐵道部專業(yè)設(shè)計(jì)院總共有7大主流設(shè)計(jì)院（不算各鐵路局設(shè)計(jì)院）。2003年改革后各設(shè)計(jì)院不屬鐵道部管轄，但設(shè)計(jì)工作仍是上述幾家設(shè)計(jì)院，設(shè)計(jì)招標(biāo)才陸續(xù)開始。

　　2.工程設(shè)計(jì)是一項(xiàng)技術(shù)性復(fù)雜的工作，在實(shí)施過程中有一些變更是難免的，而有時(shí)是非常必要的，這可能成為節(jié)約投資的重要途徑。但是，在實(shí)踐中的設(shè)計(jì)變更，有的是建設(shè)單位的要求，有的是完善前一階段的設(shè)計(jì)功能，而且其結(jié)果是超標(biāo)準(zhǔn)、增投資。造成這種情況主要是設(shè)計(jì)單位主要是負(fù)技術(shù)責(zé)任，基本不負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，沒有限額設(shè)計(jì)的嚴(yán)格規(guī)定。

　　3.由于鐵路工程的部分特殊性，使一些項(xiàng)目沒有按規(guī)定進(jìn)行充分的論證及勘察設(shè)計(jì)等工作就匆忙上馬。如我公司廣深三線的清篩工程，根本不具備施工條件，而新建的四線建成后再次對三線進(jìn)行跨區(qū)段無縫線路更換，再次動(dòng)道床，三線清篩與增建四線存在有些重復(fù)和交叉的工作，加上施工天窗時(shí)間受限和施工區(qū)域的不連續(xù)，造成施工單位窩工較長，增加許多費(fèi)用。如前期可研或技術(shù)論證進(jìn)行充分，建設(shè)單位與施工單位就不會(huì)這樣被動(dòng)，工程費(fèi)用就不會(huì)失控。

　　4.還有不少項(xiàng)目出于政治的因素急著上馬，邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊修改，屬典型的多邊工程。由于設(shè)計(jì)深度不夠，漏項(xiàng)多，設(shè)計(jì)變更頻繁。如深圳站的客運(yùn)設(shè)施整改工程，從去年11月開工至2005年底竣工，本身屬裝修工程，又是對既有站房的改造，鐵道部與深圳市領(lǐng)導(dǎo)多次關(guān)注帶有濃厚政治色彩的任務(wù)，給控制投資增加了很大的難度。

　　5.研究資料表明，設(shè)計(jì)階段是控制工程造價(jià)的核心階段，設(shè)計(jì)是有效控制工程造價(jià)的關(guān)鍵。故必須把控制工程成本作為設(shè)計(jì)招投標(biāo)的條件之一。“重施工、輕設(shè)計(jì)”的傳統(tǒng)觀念必須克服。考慮方案時(shí)，必須做多方案技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較，進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，對進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)的項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格按國家標(biāo)準(zhǔn)支付設(shè)計(jì)費(fèi)，以便調(diào)動(dòng)設(shè)計(jì)人員的積極性，從而能動(dòng)地降低造價(jià)，避免工程超概算現(xiàn)象的發(fā)生。

      五、擴(kuò)大建筑規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和改變工程建設(shè)內(nèi)容

　　1.有一些項(xiàng)目建設(shè)單位，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和改變工程建設(shè)內(nèi)容，不斷在追加投資，隨意擴(kuò)大規(guī)模，增加賠償和征地?cái)?shù)量，刻意超前設(shè)計(jì)追加投資。而設(shè)計(jì)院只要建設(shè)單位付設(shè)計(jì)費(fèi)，也是各出奇招，充分完善各配套設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)；對使用單位來說一步到位更好，反正不是他出錢，功能齊全設(shè)備先進(jìn)維修方便，所以對建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位和使用運(yùn)營單位都是愿意提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模的，可對計(jì)劃投資部門來說這是不允許的。

　　2.有一些建設(shè)單位在投資總額待項(xiàng)目批準(zhǔn)后，再不斷地找各種理由追加投資計(jì)劃；有的建設(shè)單位在建設(shè)過程中，擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，征面追求大而全、高標(biāo)準(zhǔn)和高檔次，一再突破預(yù)算，造成直接經(jīng)濟(jì)損失致投資預(yù)算失控。

      六、施工合同過于向簡單，建設(shè)單位管理不力

　　1.建設(shè)周期長，在項(xiàng)目實(shí)施過程中會(huì)遇到許多干擾因素，有的屬建設(shè)單位責(zé)任，有的屬承包單位責(zé)任。實(shí)踐中有些施工單位高估冒算，或與建設(shè)單位相互扯皮，鉆空子增加造價(jià)的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。主要是施工合同過于簡單，或暫定價(jià)、或以甲方審定的價(jià)格，對施工期風(fēng)險(xiǎn)和各種變更增加的費(fèi)用沒明確約束力。

　　2.有些建設(shè)單位有關(guān)人員不熟悉監(jiān)理業(yè)務(wù)，不清楚自己的責(zé)任，常常使自己陷入被動(dòng)的境地。在簽訂建設(shè)施工合同時(shí)，對工程價(jià)款的結(jié)算方式和依據(jù)應(yīng)特別引起注意，避免因合同簽訂不當(dāng)，造成超概算。

      七、工程造價(jià)管理與整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施相脫節(jié)

　　工程造價(jià)全過程管理就是確保建設(shè)工程的投資效益，對工程建設(shè)從可研開始經(jīng)初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、施工、竣工投產(chǎn)、決算等整個(gè)過程。圍繞工程造成直接經(jīng)濟(jì)損失價(jià)所進(jìn)行的全部業(yè)務(wù)行業(yè)和組織活動(dòng)，我國目前建設(shè)工程造價(jià)采用分階段計(jì)價(jià)與控制，即項(xiàng)目立項(xiàng)階段編制概算，施工圖階段編制工程預(yù)算，竣工驗(yàn)收階段編制竣工決算。建設(shè)工程的多次計(jì)價(jià)是因?yàn)榻ㄔO(shè)工程是一周期長、數(shù)量大的生產(chǎn)消費(fèi)過程。多次計(jì)價(jià)環(huán)節(jié)之間相互銜接，前者制約后者，后者補(bǔ)充前者。按規(guī)定批準(zhǔn)的投資估算、概算作為建設(shè)項(xiàng)目投資的最高限額實(shí)施階段不得突破。鐵路工程的許多項(xiàng)目因招投標(biāo)制、監(jiān)理制、合同制執(zhí)行不力，多邊工程屢禁不止，應(yīng)急工程特別，政治工程也較多，這給工程的建設(shè)不可避免帶來了超概算的前提。

　　總之，概算作為項(xiàng)目投資計(jì)劃確定的主要依據(jù)，把它定為投資的限額和投資包干的基準(zhǔn)，同時(shí)概算也是控制投資規(guī)模、工程造價(jià)的撥款的主要依據(jù)。科學(xué)的概算有利于控制投資規(guī)模，節(jié)約投資保證資金的合理需要，又不留投資缺口，使工程能正常進(jìn)行。鐵路工程由于它的特殊性也不可避免存在超概算的多種原因。