淺談農(nóng)村公路管養(yǎng)模式

（一）全縣公路網(wǎng)現(xiàn)狀

　　據(jù)統(tǒng)計，截止2012年底，全縣公路總里程達1256.3 km，其中，宣大高速80.4 km，張石高速17.14 km，國道（109、112、207）104.6 km，省道（天走線）43.6 km，宣大連接線四條20.8 km，張石連接線7.9 km，縣級公路（永蘆線）102.5 km，鄉(xiāng)級道路603.545 km，村道257.8 km，在全省屬交通大縣。農(nóng)村公路總里程占全縣公路總里程的76.7%，農(nóng)村公路通村率為93.7%。 

（二）農(nóng)村公路養(yǎng)護管理體制現(xiàn)狀

　　2001年前河北省各市、縣均設有專業(yè)和縣鄉(xiāng)兩個公路管理機構(gòu)，分別負責國省道和縣鄉(xiāng)公路的養(yǎng)護管理工作，2001年養(yǎng)護體制改革后，實現(xiàn)了兩合并，即：所有市和絕大部縣（市）專業(yè)與縣鄉(xiāng)公路養(yǎng)護管理機構(gòu)合并，國省道、縣鄉(xiāng)道公路養(yǎng)護管理職能統(tǒng)一由市、縣（市）公路管理機構(gòu)負責，部分市、縣（市）公路管理機構(gòu)內(nèi)相應增設了縣鄉(xiāng)公路養(yǎng)護管理內(nèi)設機構(gòu)。我省農(nóng)村公路養(yǎng)護管理中，縣道和鄉(xiāng)道大部分已納入交通公路部門管養(yǎng)范圍，基本上實行“條塊結(jié)合，以縣為主”。村道公路的管養(yǎng)，由于當時的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定，一直未納入交通公路部門管理范圍。在養(yǎng)護資金安排上，仍沿襲過去（兩合并前）專業(yè)養(yǎng)護經(jīng)費和縣鄉(xiāng)養(yǎng)護經(jīng)費分別安排下達的方式�？h鄉(xiāng)養(yǎng)護經(jīng)費由省汽車養(yǎng)路費切塊補助一部分，不足部分由地方自籌解決（手拖費安排一部分，地方財政預算安排一部分）。2009年費稅改革后，經(jīng)省政府批準，《河北省農(nóng)村公路養(yǎng)護管理辦法》于2011年10月1日正式施行 ，《河北省農(nóng)村公路養(yǎng)護管理辦法》確定了縣級人民政府在農(nóng)村公路養(yǎng)護管理中的主體責任，養(yǎng)護資金籌措及定額標準也得以確定和細化。（農(nóng)村公路養(yǎng)護資金包括養(yǎng)護工程資金和日常養(yǎng)護資金）。養(yǎng)護工程資金由縣級人民政府負責籌措，省人民政府給予定額補助；日常養(yǎng)護資金由縣級人民政府籌措，納入本級財政預算。《辦法》明確，我省農(nóng)村公路采取專業(yè)養(yǎng)護與群眾養(yǎng)護、日常養(yǎng)護與集中養(yǎng)護相結(jié)合的方式，逐步實現(xiàn)養(yǎng)護市場化�！掇k法》確定，我省農(nóng)村公路養(yǎng)護管理遵循統(tǒng)一領導、分級負責、保障投入、有路必養(yǎng)的原則，逐步建立責權(quán)明確、管養(yǎng)分離的養(yǎng)護管理體制，它的施行有力推動了我省農(nóng)村公路發(fā)展從“加快建設”向“完善養(yǎng)護”轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)“有路必養(yǎng)、養(yǎng)必養(yǎng)好”。

（三）農(nóng)村公路養(yǎng)護生產(chǎn)運行機制

　　《河北省農(nóng)村公路養(yǎng)護管理辦法》施行以來，縣道公路的養(yǎng)護生產(chǎn)（包括日常養(yǎng)護和大中修工程）基本上采用國省道的養(yǎng)護運行機制，走養(yǎng)護市場化的路子，主要由專業(yè)養(yǎng)護隊伍（養(yǎng)護公司）進行養(yǎng)護，公路管理機構(gòu)負責行業(yè)管理。鄉(xiāng)道公路的日常養(yǎng)護工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責，公路管理機構(gòu)負責行業(yè)指導和給予一定的經(jīng)費補助（或以獎代補）。村道養(yǎng)護基本是村委會組織人員臨時突擊養(yǎng)護，這種模式養(yǎng)護成本相對較低，但缺乏長效的管理手段，而且養(yǎng)護質(zhì)量較差。

　　就陽原縣而言，隨著農(nóng)村公路建設的逐年增加，管理養(yǎng)護如何運行。2006年上級要求農(nóng)村公路全部納入日常養(yǎng)護范圍，要做到有路必養(yǎng)。針對這一新課題，我們勇于探索，不斷總結(jié)，在學習借鑒國省干線養(yǎng)護經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合農(nóng)村公路特點，從中摸索出一套行之有效的管理養(yǎng)護模式。針對農(nóng)村公路分布廣、里程長、人員少、難度大等實際，我們因地制宜，采取多種形式，先后總結(jié)推出了“社會招聘承包式”、“受益企業(yè)承包式”、“聯(lián)合體承包式”和“社會義務養(yǎng)護式”等養(yǎng)護方法，不僅使農(nóng)村公路達到應養(yǎng)盡養(yǎng)，保證了道路暢通，而且使身處偏遠農(nóng)村的農(nóng)民們增加了收入。這一做法受到了上級主管部門的充分肯定，并在全省作為經(jīng)驗進行了推廣。2008年我們又學習辛集市把養(yǎng)護推向市場的先進做法，在全縣的8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中進行養(yǎng)護體制改革試點，實行專業(yè)隊養(yǎng)護方法，養(yǎng)護承攬人領取了工商營業(yè)執(zhí)照，組建起養(yǎng)護專業(yè)隊，并同鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽定了養(yǎng)護承攬合同。我局每月下達養(yǎng)護任務書，并進行檢查驗收，根據(jù)養(yǎng)護里程、養(yǎng)護質(zhì)量和實際完成工程量兌付養(yǎng)護費，使有限的養(yǎng)護資金真正地用在了養(yǎng)路上。我們正是堅持循序漸進，科學發(fā)展的理念，才使農(nóng)村公路養(yǎng)護工作逐步走向了正規(guī)化、專業(yè)化。

　　二、農(nóng)村公路建設與管理養(yǎng)護存在的主要問題

　　盡管我們在農(nóng)村公路建設和管理養(yǎng)護上摸索出一套方法，管理體制也日漸完善，但是用科學發(fā)展觀來衡量，在具體的實施過程中仍存有許多的困難和問題。其主要表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)村公路養(yǎng)護管理主體不明確，責任不落實

　　《公路法》對縣道、鄉(xiāng)道公路的養(yǎng)護管理主體作了規(guī)定，但對村道養(yǎng)護管理的責任主體沒有明確規(guī)定。由于村道公路至今未有明確定義、管理主體不明確，養(yǎng)護管理嚴重“缺位”。雖然縣道和部分鄉(xiāng)道養(yǎng)護由縣交通局所屬的公路管理機構(gòu)負責，鄉(xiāng)道養(yǎng)護責任歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村道養(yǎng)護責任名義上也落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但因經(jīng)費無著落，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上不管。農(nóng)村公路養(yǎng)護管理“缺位”現(xiàn)象仍普遍存在。在地方政府方面，由于鄉(xiāng)村道公路養(yǎng)護管理的責任主體不明確，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為鄉(xiāng)、村道路建好以后，養(yǎng)管工作就是交通部門的事，沒有把鄉(xiāng)村公路的管養(yǎng)工作納入正常的政府行政管理和公共服務的范疇，個別地方還出現(xiàn)損壞或破壞鄉(xiāng)、村道路的現(xiàn)象。而且，地方政府重建輕養(yǎng)現(xiàn)象也較為突出。

（二）建設資金投入不足，質(zhì)量難以提高

　　從2003年“村村通”工程建設開始以來，我們本著先易后難、先近后遠、先重點后一般的原則分步實施，由于建設資金要靠國家補貼，補助標準低，如2004年每公里僅為4.5萬元，其余為地方配套。因我縣是國家級貧困縣，財力有限，資金自籌困難，配套資金很難到位，因而導致工程里程雖完成，但質(zhì)量難以提高。特別是附屬配套工程欠賬太多，遺留隱患大，給后期養(yǎng)護增加了壓力。以2004年的“村村通”工程為例，部分路段的路面已破損，難以維修，加之當初路肩寬度未達到設計標準，錯車道設置不足，啃邊和路肩損壞現(xiàn)象也較為突出。 

（三）養(yǎng)護經(jīng)費緊張，工作壓力較大

　　由于農(nóng)村公路建設前期資金投入不足，許多防護工程該做的未做，尤其是偏遠山區(qū)道路，一遇雨水山洪，道路不是被沖毀，就是泥沙淤積路面，如不及時清理，道路必然中斷，而要恢復交通需要大量的人力物力，僅靠養(yǎng)護人員力量有限，而外雇機械人力資金又難以保證，這給養(yǎng)護工作確實帶來不小的壓力。2006年縣政府出臺了關(guān)于農(nóng)村公路養(yǎng)護資金的籌集辦法，每年從財政轉(zhuǎn)移支付中列支4%作為養(yǎng)護資金，但隨著農(nóng)村公路建設里程的逐年增加，而養(yǎng)護資金卻沒有增加，資金缺口很大，使本來就有限的養(yǎng)護資金捉襟見肘，難以應對。

（四）前期投入不足、養(yǎng)護難度加大

　　由于農(nóng)村公路建設時投入不足，建設標準低，加之地方自籌資金困難，配套資金難以到位，因而許多該做的防護工程沒有做，附屬設施差，因而留下許多隱患，給后期養(yǎng)護增加了難度和壓力。而有限的養(yǎng)護資金只能維護日常養(yǎng)護就不錯了，很難再提高路況。

　　三、因地制宜，采取多種養(yǎng)護管理模式 由于農(nóng)村公路量大面廣，養(yǎng)護經(jīng)費全部由國家承擔目前尚不可能，應不斷拓寬多種資金籌措渠道：即除了縣財政列出專項資金承擔農(nóng)村公路養(yǎng)護經(jīng)費以外，爭取省、市在政策允許范圍內(nèi)補助一部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也自籌一部分，尤其是要積極鼓勵社會、個人捐資等，采取多種形式確保農(nóng)村公路建設養(yǎng)護資金。就我縣實際，近年來我們逐步探索出了農(nóng)村公路養(yǎng)護管理模式，大致分為六種，即：分段承包養(yǎng)護、專業(yè)公司養(yǎng)護、政府和收益企業(yè)共養(yǎng)、村委承包、聯(lián)戶承包。

（一）分段承包、計量支付式

　　這是目前農(nóng)村道路使用最為廣泛的一種方式。是由縣級交通公路部門負責，以道班的形式在重要農(nóng)村道路（縣道）沿線布設的養(yǎng)護模式。最基本的做法就是縣級交通公路管理部門和每個道班工人簽訂《公路養(yǎng)護分段承包合同》，月初根據(jù)路況現(xiàn)狀下達養(yǎng)護任務通知書，月底對照通知書計量支付，多勞多得，既體現(xiàn)了公開、公平，又能提高養(yǎng)護工人的積極性。

（二）專業(yè)公司養(yǎng)護式

　　養(yǎng)護公司是擁有獨立注冊資金、相應設備及技術(shù)人員和施工資格,在工商稅務部門注冊登記，具有獨立資金調(diào)配和人事權(quán)利，在法律上與公路管理部門處于獨立平等地位，真正面向市場的經(jīng)濟實體。此種形式把農(nóng)村公路養(yǎng)護由分散養(yǎng)護變?yōu)閷�業(yè)養(yǎng)護，逐漸向市場化推進。2012年我縣確定辛堡和井兒溝鄉(xiāng)2個專業(yè)養(yǎng)護示范鄉(xiāng)，成立專業(yè)養(yǎng)護隊，固定專業(yè)養(yǎng)護人員，購置小型裝載機、翻斗車、打草機等養(yǎng)護設備。養(yǎng)護隊伍逐步走向機械化、專業(yè)化。

（三）政府和受益企業(yè)共養(yǎng)式

　　受益企業(yè)參與農(nóng)村公路養(yǎng)護，是保障企業(yè)利益和提高企業(yè)知名度的有效措施，既保證了本企業(yè)的產(chǎn)品、貨源運進運出，又便于沿線村民的出行，贏得了良好的社會效益。同時緩解了養(yǎng)護資金壓力，保證了路況。我縣浮圖講鄉(xiāng)境內(nèi)葦龍線浮圖講村---龍馬莊段全長6.262公里，由于當時建設標準低、載流量大等原因，路面損壞嚴重，直接影響到當?shù)厝罕姷某鲂泻推髽I(yè)的經(jīng)營、生產(chǎn)。去年，縣局地方道理管理站與當?shù)卣�府、企業(yè)多次協(xié)商，按照政府和企業(yè)共同出資，群眾與企業(yè)共同受益的原則，由地方道理管理站、河北龍鳳山爐料有限公司各出資100萬元，對原有的道路進行養(yǎng)護維修。到年底，4公里路面加寬和2.4公里混凝土罩面工程已完工，對完工的道理由河北龍鳳山爐料有限公司負責后期維修和日常養(yǎng)護。此種模式不僅極大地方便了村民的生產(chǎn)、生活，保障了當?shù)仄髽I(yè)運輸車輛快捷、安全行駛，得到了當?shù)厝罕姾推髽I(yè)的一致好評，而且為探索吸納社會資金參與地方道理建設提供了寶貴經(jīng)驗。

（四）村委承包式

　　去年陽原縣三馬坊村采取了“村委會承包養(yǎng)護”模式，即由三馬坊村委會和鄉(xiāng)地方道路管理管所承包了該鄉(xiāng)的2公里鄉(xiāng)道和7公里村道，鄉(xiāng)、村兩委班子和村民代表研究討論，選定3名村民責任心強、責任田距離養(yǎng)護路段較近的村民為養(yǎng)護人。這樣，不僅使村民可以利用農(nóng)閑或早晚進行養(yǎng)護，而且農(nóng)活、養(yǎng)護兩不誤，同時方便了公路養(yǎng)護用料的取用，既節(jié)約了資金，又減少了用料矛盾。

（五）聯(lián)戶承包式

　　大田洼鄉(xiāng)，全鄉(xiāng)常住人口僅5000余人，由于地處偏僻，經(jīng)濟落后，大部分青壯勞力出外打工，勞動力緊缺。為了養(yǎng)好路，該鄉(xiāng)結(jié)合本地實際，鄉(xiāng)所屬各村都采用了“聯(lián)戶承包養(yǎng)護”模式，即由本村的幾家農(nóng)戶聯(lián)合承包養(yǎng)護路段，農(nóng)忙時輪輪流上路，農(nóng)閑時集體作業(yè)，既不誤農(nóng)活，又不誤養(yǎng)護，還能增加家庭收入。

（六）土地置換式

　　最初實施農(nóng)村公路村村通的時候，因建設資金等因素，修建標準普遍較低，大部分都是穿農(nóng)田而過，可以說莊稼地中間有條路，莊稼就在路邊種。就是有邊溝慢慢也變?yōu)槠降�，種上了莊稼，路基掏空、路肩毀壞、路面損壞現(xiàn)象十分普遍。為此，去年我們開始了“田路分家”工作，提出了實現(xiàn)“一路兩溝四行樹”目標。如何實現(xiàn)真正的“田路分家”，土地置換工作能否順利進行是關(guān)鍵之舉。為了搞好此項工作，我們本著先易后難、先搞試點的原則，先在辛堡鄉(xiāng)小關(guān)村搞試點。試點確定后，我們積極和當?shù)卣�府協(xié)商，謀劃用土地置換的方式，解決田路爭地矛盾，當時正值播種季節(jié)，大部分村民已經(jīng)完成春播，抵觸情緒很大，我們和當?shù)馗刹慷啻巫咴L群眾。做了大量內(nèi)心細致的工作，取得了群眾的理解和支持，使公路有了明確的路界，實現(xiàn)了首條23公里“田路分家”。為以后的農(nóng)村公路“田路分家”探索出了成功經(jīng)驗。

　　農(nóng)村公路是農(nóng)村社會公益性交通基礎設施，如何加強對農(nóng)村公路的養(yǎng)護管理是一個重要的陳舊而又嶄新的課題。我們要樹立“建設是發(fā)展，管理養(yǎng)護是持續(xù)發(fā)展”的思想，逐步實現(xiàn)隊伍、責任、資金三落實的目標，使農(nóng)村公路管養(yǎng)工作邁上正常化、規(guī)范化、有序化的可持續(xù)發(fā)展軌道。